Prijava imovine u zemljama Jugoistočne Evrope: (ne)dovoljno uspešan instrument za prevenciju korupcije

Korupcija predstavlja negativan društveni fenomen koji se često javlja u tranzicionim društvima i državama u razvoju, a posebno među donosiocima odluka, odnosno politički eksponiranim osobama (eng. PEP). Ova pojava slabi demokratski i ekonomski razvoj, umanjuje poverenje istovremeno pospešujući siromaštvo, nejednakost i društvene podele. Iako nema univerzalno prihvaćene definicije korupcije, Transparentnost, slično kao i Svetska banka, definiše ovu pojavu kao zloupotrebu poverene vlasti za privatnu korist, a istaknuti ekonomisti dodaju da korupcija može obuhvatiti mnoge aktivnosti uključujući davanje mita, trgovinu uticajem i proneveru. Jedan od ključnih ali nedovoljno iskorišćenih alata za borbu protiv korupcije među političkom elitom jesu imovinske prijave. Mapiranje i analiza ključnih nedostataka u devet država Jugoistočne Evrope (JIE), uključujući države članice EU i one van EU, bili su deo istraživačkog projekta Implementacija zajedničkih rešenja iz oblasti antikorupcije i dobre vladavine u Jugoistočnoj Evropi. U okviru ovog istraživanja identifikovani su zajednički problemi u procesu prijava i provere imovine koje ove države dele, kao i preporuke kako da se proces unapredi i na taj način smanji mogućnost za korupciju i nelegalno bogaćenje među državnim službenicima i funkcionerima.

Rupe u zakonodavnom okviru i praksi

Analiza sprovedena u devet država tokom 2022. godine pokazuje da postoji više izazova kada su u pitanju imovinske prijave, a jedna od prvih na koju treba obratiti pažnju jesu nedostaci u zakonodavnom okviru. Naime, u nekim od posmatranih zemalja velike grupe državnih službenika nisu u obavezi da prijave imovinu. Stoga, njihovo bogatstvo ostaje skriveno od državnih institucija i javnosti. Na primer, u Srbiji i BIH rukovodioci, direktori i članovi upravnih odbora javnih preduzeća nisu u obavezi da podnose imovinske karte Agenciji za sprečavanje korupcije. Dodatno, informacije koje zakon predviđa da je neophodno da se nađu u imovinskim prijavama često nisu sveobuhvatne. Pored zakonodavstva, problemi postoje i u samoj praksi. Naime, čest problem je i procena vrednosti prijavljene imovine, kao i razlika između stvarne tržišne vrednosti imovine u odnosu na onu prijavljenu. Primeri ličnih pozajmica koje se ne prijavljuju u Mađarskoj, ili nepostojanje obaveze bračnih partnera da prijave imovinu u Bugarskoj i Hrvatskoj otvaraju prostor za manipulacije. Pokretna imovina kao što je nakit se ne prijavljuje u Bugarskoj, dok u Severnoj Makedoniji, iako postoji katalog poklona, u praksi on ne funkcioniše jer se državni službenici plaše da bi prijavom poklona privukli dodatnu pažnju javnosti ali i nadležnih institucija. Dakle, nedostatak regulative i nedostaci u praksi imovinskih prijava čine države JIE ranjivim u smislu koruptivnih rizika.

Dostupnost podataka predstavlja još jedan važan aspekt imovinskih prijava. Negde zakon propisuje da se one svojeručno popunjavaju i dostavljaju, što otežava analizu jer podaci nisu digitalizovani niti mašinski čitljivi. Ovo je još uvek slučaj u Mađarskoj, a donedavno, do 2021. godine, bio je i u Rumuniji. U Albaniji uopšte ne postoji baza podataka dostupna javnosti u kojoj bi se našle sve imovinske karte, već je svaka dostupna pojedinačno uz poseban zahtev. U ostalim državama su podaci dostupni u digitalnom mašinski čitiljivom formatu (PDF, XML, ili JSON), ali nije moguće ostvariti uvid u listu prijava već se može pristupiti isključivo jednoj po jednoj prijavi što čini bilo kakvu ozbiljnu statističku analiza nemogućom misijom. Kada se tome pridoda relativno brzo uklanjanje podataka iz registra nakon što službenik napusti funkciju – u Hrvatskoj i Mađarskoj je to samo nakon godinu dana – istraživački rad medija, civilnog društva, akademske zajednice i državnih organa dodatno je otežan u smislu naknadnog otkrivanja potencijalne korupcije i prikrivanja imovine i prihoda.

(Ne)efikasne provere?

Čitav region JIE susreće se velikim izazovima kada je u pitanju provera imovine, što posledično utiče i na sprovođenje zakonskih i drugih relevantnih regulativa, ali i prevenciju korupcije. Presudan segment imovinskih prijava jeste njihova provera od strane Agencije za sprečavanje korupcije koja je po zakonu za to ovlašćena u Srbiji i Crnoj Gori. Nekoliko je ključnih izazova u domenu provere imovinskih prijava, a tiču se učestalosti i detaljnosti, kapaciteta institucije, kao i selektivnosti. Sve te manjkavosti zahtevaju posebnu pažnju i preporuke kako bi se u budućnosti ispravile. Način provere imovinskih kartica značajno varira od države do države. Negde se sve prijave proveravaju inicijalno kako bi se utvrdilo da prijave sadrže sve neophodne informacije.  Detaljne provere rade se tek jednom svakih nekoliko godina i to kada postoji značajna razlika u prihodima i prijavljenoj imovini između dva perioda ili u slučaju prijavljene neregularnosti (od strane nekog državnog organa i/ili pojedinca/civilnog društva). S druge strane, u nekim državama ovlašćeno telo proverava samo da li su prijavljene informacije ispravne, ali ne i da li osoba poseduje neprijavljenu imovinu. Značajan nalaz jeste da ni u jednoj od devet analiziranih država JIE ne postoji sistem sveobuhvatne revizije životnog stila (eng. lifestyle audit). Dakle u situaciji kada državni funkcioner poseduje imovinu ili troškove koji očigledno ne mogu biti namireni niti opravdani njegovom prijavljenom zaradom neophodno je pokrenuti provere od strane relevatnih državnih organa. Revizija životnog stila je jedan od najvažnijih parametara nelegalnog bogaćenja i korupcije, a u regionu JIE uglavnom se svodi na rad istraživačkih novinara i civilnog društva. Na kraju, nemogućnost Agencije ili druge institucije zadužene za proveru da ukrsti pristigle podatke sa podacima koje imaju druge državne institucije, poput poreske uprave, katastra, itd., takođe otežavaju i usporavaju rad u lociranju zloupotreba.

Kapacitet institucija koje vrše proveru prijavljene imovine je često ograničen, pa je samim tim i njihova uspešnost u pronalaženju potencijalnih manipulacija ograničena. Istraživanje je pokazalo da zavisno od posmatrane države, broj zaposlenih zaduženih za proveru imovinskih prijava varira od 4 do 45. To znači da jedan inspektor detaljno proverava između 6 i 30 funkcionera ili državnih službenika. U državama JIE u proseku se detaljno u toku jedne godine proveri između 8% i 20% svih podnetih imovinskih prijava. Na to treba dodati i način odabira prijava za proveru koja je u nekim slučajevima veoma selektivna, dok u drugim kriterijumi za uzorak dosta variraju. Svi ovi podaci ukazuju da prijava imovine kao instrument za borbu protiv korupcije nije iskorišćen dovoljno i da postoji prostor za unapređenje efikasnosti provera kako u državama članicama EU, tako i u zemljama kandidatima na Zapadnom Balkanu.  

(Ne)funcionalan sistem kažnjavanja

Na kraju, kada nadležna institucija utvrdi neregularnosti u vezi sa imovinskim prijavama, sistem kažnjavanja ne funkcioniše na način da spreči buduće kršenje zakona. Osnovni uzrok tome su blage kazne, zastarelost pokretanja i vođenja prekršajnog postupka, i primena mere oportuniteta (funkcioner priznaje krivicu, a sud umesto zatvorske kazne preinačuje odluku u novčanu kaznu ili društveno-koristan rad) u retkim slučajevima kada do izricanja mera i dođe. Srbija je dobar primer čestog korišćenja mera oportuniteta kada je u pitanju prijava imovine, ali i zloupotreba službenog položaja, trgovina uticajem i pronevera. Blage kazne ogledaju se u administrativnim kaznama koje mogu biti javno upozorenje, javno objavljivanje o povredi zakona ili preporuka za razrešenje sa javne funkcije koje najčešće ne proizvode nikakav efekat. Novčane kazne se takođe mogu smatrati relativno blagim i kreću se od deset evra u Rumuniji do nekoliko hiljada evra u Albaniji, Bugarskoj i Crnoj Gori. Na kraju, prekršajne i krivične sankcije su vrlo retke u posmatranim državama i predupređuju ih pomenuta zastarelost ili korišćenje principa oportuniteta. Na ovaj način šalje se poruka da i u slučaju kršenja zakona kazne nisu stroge, pa ne postoji ni kredibilan sistem odvraćanja.

Preporuke: kako napred

Kako bi prijava imovine i prihoda kao značajan instrument u sprečavanju korupcije na konkretniji način doprinela borbi protiv korupcije i nelegalnog bogaćenja u državama JIE neophodno je kao prvo ispraviti nedostatke u zakonodavnom okviru. Dakle obuhvatiti zakoniskim i drugim regulativima privatne pozajmice, imovinu supružnika/partnera i nepokretnu imovinu poput nakita što sve predstavlja ozbiljne normativne manjkavosti u regionu JIE. Takođe, imajući u vidu da živimo u eri digitalizacije, preko je potrebna digitalna baza sa mašinski čitljivim podacima koji bi bili lako dostupni javnosti ali i državnim organima. To je uslov za brže i efikasnije provere i upoređivanje baza podataka različitih institucija. Dodatno, neophodno je ojačati kako ljudske tako i tehničke kapacitete institucija koje se bave proverom imovine. Za samu efikasnost neophodno je da nadležne institucije počnu sa praksom revizije životnog stila (eng. lifestyle audit) koja može biti prvi indikator korupcije. Na kraju, sistem kažnjavanja za dokazano kršenje zakona bi trebalo da ima funkciju odvraćanja, a trenutno je u svim državama isuviše blag, te je potrebno pooštriti kaznene mere, kako administrativne tako i novčane i krivične.

Blog je pripremljen u okviru Regionalne platforme za javno-privatno partnerstvo za dobro upravljanje (R2G4P). Analiza se bazira na nalazima predstavljenim u okviru Izveštaja o dobrom upravljanju zemalja južne i istočne Evrope (JIE), koji će biti objavljen na sajtu R2G4P.

Projekat implementiraju: