Srbija kao knjiški primer stabilitokratije

Tekst je nastao u okviru projekta koji je mreža Think for Europe (TEN) realizovala u partnerstvu sa holandskim institutom za međunarodne odnose „Klingendejl“ (Clingendael). Objavljen je kao deo studije „EU kao promoter demokratije ili ‘stabilitokratije’ na Zapadnom Balkanu?“. Pisan je tokom septembra i oktobra 2021. godine i stoga ne uvažava događaje koji su se dogodili nakon tog perioda.

Perspektiva pristupanja EU bila je ključna odrednica koja je definisala Srbiju u poslednje dve decenije, što je zahtevalo od države da sazre u konsolidovanu demokratiju pre nego što postane punopravna članica Unije.^[1]Ovaj proces započet je sa mnogo entuzijazma, kada je zemlja započela usklađivanje svog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU 2004. godine, potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju … Continue reading Ipak, ako se prebacimo na 2021. godinu, Srbija je naširoko percipirana kao knjiški primer stabilitokratije. U takvoj situaciji, Srbija se nalazi u stanju trajnog limba, sa otvorenih svega 22 od 35 poglavlja* i samo dva zatvorena poglavlja (od kojih je najskorije zatvoreno pre čak pet godina). Zapravo, kako aktuelni zvaničnici ne uspevaju da na kredibilan način prikažu posvećenost sveobuhvatnim reformama u oblasti vladavine prava, i sa kontinuiranim urušavanjem demokratskih institucija i medijskih sloboda u Srbiji^[2]Strahinja Subotić, „Napredak i spremnost Srbije za članstvo u EU – Ocene Evropske komisije u Izveštaju iz 2020,” CEP, 8. oktobar 2020., ova zapadnobalkanska država je 2020. godine, prema izveštaju Fridom Hausa o zemljama u tranziciji, degradirana na status „hibridnog režima“^[3]Fridom Haus, „Izveštaj o Srbiji”, Zemlje u tranziciji, 2020., što je gore nego u vreme otvaranja pristupnih pregovora 2014. kada je bila označena kao „polukonsolidovana demokratija“^[4]Fridom Haus, „Izveštaj o Srbiji“, Zemlje u tranziciji, 2015.. Posmatrajući takvu paradoksalnu situaciju, bilo bi korisno istražiti da li je i na koji način EU svojim (ne)delovanjem doprinela postojećem statusu kvo, s ciljem obezbeđivanja preporuka za njegovo prevazilaženje.

Ključne mane u pristupu EU prema Srbiji

Ključni problem u pogledu uspostavljanja stabilitokratije u Srbiji nalazi se u činjenici da je EU bila spremna da, snažno rukovođena željom da sporan status Kosova bude rešen^[5]Solvej Rihter i Nataša Vunš, „Novac, moć, slava…“, str. 52., pruži  podršku zvaničnicima iz Beograda (ili da makar otvoreno ne osporava njen legitimitet), čak i po cenu principa fer političke utakmice, ravnopravnih izbornih uslova, te institucionalne podele moći između tri grane vlasti.^[6]Od promene vlasti 2012. godine, od vladavine Demokratske stranke do vladavine Srpske napredne stranke, moć se postepeno centralizovala u rukama Aleksandra Vučića, koji je postao prvi potpredsednik … Continue reading Do sada, lokalne organizacije civilnog društva eksplicitno i iznova su upozoravale na demokratske nedostatke koji se pojavljuju usled trenda akumulacije moći^[7]Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost (CRTA), na primer, ide dotle da tvrdi da „iako je Srbija zadržala formalne karakteristike demokratije, u protekloj deceniji, prestala je da … Continue reading, dok na ovo implicitno ukazuje i Evropska komisija u svojim godišnjim izveštajima.^[8]Implicitno priznanje narastajuće političke neravnoteže najbolje se oslikava u Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije iz 2020. godine, gde je u kontekstu parlamentarnih izbora održanih … Continue reading Ipak, ono što je zvaničnicima omogućavalo da izbegnu krivicu jeste činjenica da ove tendencije nisu nikada direktno isticane od strane najviših EU zvaničnika i lidera država članica. Na ovaj način, EU ne uspeva da pošalje jasnu poruku građanima Srbije o temeljnom problemu koji uzrokuje stagnaciju njihove zemlje. Jasno je stoga da EU pokazuje „nespremnost da imenuje“ one koji su odgovorni za nedostatak reformi, pa i nazadovanje.^[9]Svaka od istaknutih mana, a koja je boldovana u tekstu, predstavlja deo šireg seta mana politike proširenja koji je Klingendejl predstavio u studiji.

Štaviše, neki lideri EU su išli tako daleko, da su čak davali i podršku aktuelnom režimu, pomažujući zvaničnicima da dobiju spoljni legitimitet za svoju nedemokratsku vladavinu. Najskoriji slučaj ovakvog ponašanja bio je vidljiv tokom posete Beogradu tada odlazeće nemačke kancelarke Angele Merkel (čija je partija takođe deo Evropske narodne partije – EPP), tokom koje je javno izjavila da je predsednik Vučić osoba „koja ne daje lažna obećanja, već pokušava da ih implementira“.^[10]European Western Balkans, „Merkelova u Beogradu: Berlinski proces je postigao mnogo, problem Kosova neće nestati“, 14. septembar 2021. Činjenica da su se i mnogi drugi EU lideri odlučili za „pristup dominanto orijentisan ka liderima“^[11]Neslavan slučaj ovakvog nekonstruktivnog ponašanja najbolje se oslikava na primeru opaske Donalda Tuska, predsednika Evropske narodne partije (ENP) i bivšeg predsednika Evropskog saveta, koji je … Continue reading, često određen u pretežno glorifikujućem tonu prilikom interakcije sa nosiocima vlasti u Srbiji, učinila je još težim da organizacije civilnog društva prenesu poruku građanima da je situacija u Srbiji sve samo ne vredna hvaljenja, kada su tempo i dubina reformi u oblasti vladavine prava u pitanju.^[12]Kao rezultat, građani ostaju nesvesni aktuelnog stanja reformi, posebno jer su domaći lideri prepušteni da samostalno oblikuju javno mnjenje u pravcu koji bi sa agende sklonio svaku debatu o … Continue reading

Imajući u vidu težinu prethodno identifikovanih nedostataka koji doprinose ukorenjenosti stabilitokratije, šansa za promene je kreirana 2020. godine, kada je Komisija predstavila revidiranu metodologiju proširenja, sa ciljem oživljavanja pristupnih pregovora i „ponovnog uspostavljanja kredibilne EU perspektive“.^[13]Evropska komisija, „Komentar komesara Olivera Varheljija na konferenciji za medije povodom revidirane metodologije proširenja“, 5. februar 2021. Ipak, ubrzo nakon njenog usvajanja, postalo je jasno da su te ambicije prilično ograničene. Slabosti nove metodologije najbolje ilustruje činjenica da ona nije pružila uvid u to kako će dotadašnji način merenja stepena napretka i pripremljenosti za članstvo biti izmenjen.^[14]Mreža Think for Europe (TEN), „Budućnost EU na Zapadnom Balkanu… i budućnost Zapadnog Balkana u Evropskoj uniji“, 1. jul 2021. Ovo je zabrinjavajuće, posebno imajući u vidu da postojeća istraživanja već upozoravaju da većina merila za vladavinu prava imaju tendenciju da budu opšta, često bez prilagođavanja specifičnom kontekstu, što otežava merenje rezultata.^[15]Simonida Kacarska i Ardita Abazi Imeri, „Efikasno određivanje merila za konkretne reforme vladavine prava na Zapadnom Balkanu“. Sve dok proces pristupnih pregovora opterećen „nedovoljnim preciziranjem koncepta vladavine prava“, nerealno je očekivati naročita postignuća od zvaničnika u narednom periodu.

U međuvremenu, primena revidirane metodologije u slučaju Srbije je do sada rezultovala u nekim, ne naročito suštinskim promenama, od kojih je teško očekivati da će izmeniti kurs delovanja zvaničnika. Jedan primer takvih promena je reorganizovanje poglavlja u klastere^[16]Strahinja Subotić, „Pristupni pregovori prema revidiranoj metodologiji EU”, CEP, 10 februar 2021., na osnovu čega je Vlada Srbije usvojila novu pregovaračku strukturu u aprilu 2021. Zapravo, ova prilika je iskorišćena i kako bi se zvanično ukinula pozicija Šefa pregovaračkog tima, koju je svojevremeno zauzimao nezavisan i renomiran stručnjak^[17]Ovu funkciju prvobitno je obavljala Tanja Miščević, čije mesto je upražnjeno od septembra 2019. godine. Videti: European Western Balkans, „Tanja Miščević napušta funkciju šefice … Continue reading, uzrokujući dalju politizaciju pregovaračke strukture kroz snaženje pozicije Glavnog pregovarača – Ministra za evropske integracije.^[18]Strahinja Subotić, „Nova pregovaračka struktura“, CEP, 14. maj 2021. Još jedan primer zanemarljive promene ishodovao je u prvoj tzv. „političkoj“ Međuvladinoj konferenciji održanoj u junu 2021. Iako je „političko upravljanje“ trebalo da bude ključni element revidirane metodologije proširenja, među lokalnim organizacijama civilnog društva postoji konsenzus da gorepomenuta Međuvladina konferencija nije uspela da ispuni očekivanja, kao i da je ostavila javnost da nagađa šta države članice EU zapravo očekuju od Srbije.^[19]European Western Balkans, „Konferencija sa Srbijom: Javnosti ostalo da nagađa šta države članice tačno misle o reformama“, 28. jun 2021. Mada je EU probala da predstavi ove dve kozmetičke promene kao uspeh, moglo bi se zaključiti da je ona ipak propustila priliku da promeni pristup koji zauzima – koji je mnogo više „tehnički umesto da bude politički“.

Put napred

Uprkos postojećem učvršćivanju stabilitokratije, Uniji nisu u potpunosti vezane ruke. S obzirom da teški izazovi zahtevaju nešablonsko razmišljanje, zainteresovani akteri u EU bi trebalo da imaju sluha za postojeću transevropsku inicijativu koja ima za cilj da prevaziđe zastoj u politici proširenja, uvodeći ideju „faznog pristupanja“.^[20]Mreža Think for Europe (TEN) i Centar za evropske političke studije (CEPS), „Prevazilaženje zastoja u proširenju – ideje za slovenačko predsedavanje“, 5. jul 2021. Pristupanje Uniji u „fazama“ (dve pristupne faze i dve faze članstva)^[21] I – Inicijalna faza pristupanja; II – Srednja faza pristupanja; III – Nova država članica; IV – Konvencionalno članstvo. ima za cilj uvećanje šargarepe – omogućavanjem gradacijskog stepena učešća u institucijama (dijalog o politikama, status posmatrača, učešće u raspravama bez prava glasa, puno pravo glasa izuzev prava veta, i puno pravo glasa) i pristupa dodatnim fondovima (50%, 75% i 100% u odnosu na iznos koji je predviđen za članice) za one koje ispune stroge uslove – i štapa – unapređenjem mehanizma reverzibilnosti kroz smanjivanje nivoa finansiranja i pristupa institucijama (tako što bi se o ovim pitanjima odlučivalo kvalifikovanom većinom, umesto jednoglasno). Kako bi ovaj predlog proizveo suštinske promene u praksi, svaka odluka kojom bi se povećao ili smanjio nivo finansiranja ili učešća u radu institucija, trebalo bi da bude bazirana na detaljnijoj, koherentnijoj i merljivijoj metodologiji kojom bi se političke reforme i reforme u oblasti vladavine prava pravilno nadgledale i procenjivale.

Ovaj inovativni model obezbeđuje prevazilaženje postojećeg binarnog pristupa proširenju („članstvo-odsustvo članstva“), dok takođe rešava problem legitimnih strahova mnogih u Zapadnoj Evropi da bi novi veto igrači dodatno potkopali funkcionisanje Unije. U međuvremenu, on takođe pruža snažnije podsticaje za političke elite u Srbiji i ostatku Zapadnog Balkana da se iskrenije angažuju u reformama, obezbeđujući im koristi u svim fazama dostizanja punopravnog, odnosno konvencionalnog članstva. Ukratko, primena ovog predloga ima potencijal da povrati reformske i integracione podsticaje, uz zadržavanje mehanizama za prevazilaženje ključnih briga postojećih država članica. Ako bi EU i Zapadni Balkan pokrenuli debatu o ovom pitanju na strateškom nivou, tako da institucije mogu da rade na definisanju formalnog predloga, fenomen stabilitokratije mogao bi lako postati stvar prošlosti.

*Izmena je uneta nakon što je Srbija, nakon dvogodišnje pauze, otvorila klaster 4 na Međuvladinoj konferenciji u decembru 2021.

Ključni pomak predstavlja prelazak iz faze II u fazu III, u kojoj nova država članica dobija pravo glasa prilikom odlučivanja kvalifikovanom većinom u Savetu i pravo da njeni građani biraju članove Evropskog parlamenta koji bi imali pravo glasa, što bi zahtevalo potpisivanje Ugovora o pristupanju, na osnovu člana 49 UEU. Ovim bi bio obezbeđen dovoljan pravni osnov za takav institucionalni korak, s obzirom na to da Ugovor o pristupanju ima istu pravnu snagu kao i osnivački ugovori EU (Lisabon). Videti: Majkl Emerson, Milena Lazarević, Stiven Blokmans i Strahinja Subotić, „Model za fazno pristupanje EU“, CEP, 1. oktobar 2021.