Regionalni odnosi Srbije u svetlu godišnjeg izveštaja Evropske komisije

Još od inaugurisanja koncepta Zapadnog Balkana i pokretanje Procesa stabilizacije i pridruživanja 1999. godine –  koji bi u konačnici trebalo dovede do članstva svih država regiona u Evropskoj uniji – dobrosusedski odnosi predstavljali su jednu od centralnih komponenti politike EU prema regionu. Da će od regionalne saradnje i dobrih odnosa sa susedima zavisiti dinamika puta Srbije ka EU, Evropska komisija je iznova naglasila u svom najnovijem godišnjem izveštaju. Nazvavši ih suštinskim elementima procesa evropskih integracija koji doprinose stabilnosti i pomirenju u regionu, Komisija je pohvalila učešće Srbije u velikom broju regionalnih inicijativa, kao i napore koje Beograd ulaže kako bi unapredio bilateralne odnose sa susedima. Ipak, Komisija je ukazala i na nemali broj otvorenih pitanja koja još uvek opterećuju regionalne odnose, od kojih mnoga svoje korene vuku iz raspada zajedničke države. Stoga će, pored pregleda ključnih multilateralnih inicijativa u kojima Srbija učestvuje, predmet ove analize biti i najvažnija sporna pitanja u njenim bilateralnim odnosima sa susedima koja su posebno naglašena u ovogodišnjem izveštaju, ali i neka koja su propuštena da budu eksplicitno napomenuta.

Srbija aktivna u multilateralnim vidovima regionalne saradnje

Već u uvodnom delu svog izveštaja, Komisija je istakla aktivnu ulogu Srbije u različitim regionalnim inicijativama. Od već etabliranih mehanizama regionalne saradnje, poput Saveta za regionalnu saradnju i CEFTA, preko Energetske i Transportne zajednice, pa sve do novijih inicijativa poput Zelene agende i Zajedničkog regionalnog tržišta (ZRT), angažman Srbije je pozitivno ocenjen. Upravo je ZRT, inicijativu pokrenutu na Samitu Berlinskog procesa u Sofiji 2020. godine, Komisija okarakterisala kao ključnu za unapređenju konkurentnosti i privlačenje stranih investitora u regionu. Podržano optimističnim Ekonomskim i investicionim planom za Zapadni Balkan, čija potencijalna vrednost u vidu pomoći, zajmova i kreditnih garancija ide i do 30 milijardi evra, ZRT predstavlja najambiciozniju regionalnu ekonomsku inicijativu koja uključuje svih šest zapadnobalkankih aktera. S tim u vezi, Komisija je posebno naglasila značaj koji Srbija, kao najveća ekonomija regiona, može imati u izgradnji ZRT.

S druge strane, Komisija nije propustila da pomene ni „Otvoreni Balkan“, inicijativu koju su Srbija, Albanija i Severna Makedonija pokrenule 2019. godine pod kolokvijalnim nazivom „Mini Šengen“ i koja od jula 2021. nosi svoj sadašnji naziv. Još od iniciranja „Mini Šengena“ u Novom Sadu 2019. godine, lideri triju zemalja su iznova naglašavali kompatibilnost ovog projekta sa evropskim putem Zapadnog Balkana. Njegovim prerastanjem u „Otvoreni Balkan“ na Forumu za regionalnu ekonomsku saradnju u Skoplju dve godine kasnije, ovaj stav nije promenjen. Štaviše, trojica lidera su izrazili svoju podršku inicijativima pokrenutim u okviru Berlinskog procesa, naglašavajući da je „Otvoreni Balkan“ izgrađen na istim temeljima kao i ZRT, te pozivajući ostale partnere iz regiona da pristupe „Otvorenom Balkanu“. Komisija je takođe konstatovala da su Srbija, Albanija i Severna Makedonija kroz ovu inicijativu de facto implementirale određene elemente ZRT, ali i pozdravila činjenicu da su poslednjem samitu „Otvorenog Balkana“ u Beogradu prisustvovali i premijer Crne Gore i predsedavajući Saveta ministara Bosne i Hercegovine, čime je ova inicijativa dobila na dodatnoj inkluzivnosti.

Sve u svemu, produbljivanje ekonomskih integracija kroz koje bi Zapadni Balkan implementirao četiri slobode EU i pre samog članstva, važno je ne samo kao priprema za učešće na jedinstvenom tržištu EU, već i kao dobar stimulans privrednom razvoju država u regionu. Imajući u vidu da Srbija zauzima centralni geografski položaj na Balkanu, da preko njene teritorije prelaze neki od najvažnijih panevropskih saobraćajnih koridora (Koridor X i Koridor VII), te da je ona i jedan od najvažnijih trgovinskih partnera svojih suseda, svaki vid uspešnog privrednog povezivanja u regionu morao bi da uključi Srbiju. Prepoznajući svoj geoekonomski značaj, Srbija učestvuje u svim važnim regionalnim inicijativama, a njena proaktivna uloga je posebno uočljiva na primeru „Otvorenog Balkana“.

Ipak, očigledno je da ova inicijativa nema tako snažnu podršku EU i njenih najvažnijih država članica, kakvu uživa ZRT. S druge strane, analiza akcionih planova i deklaracija usvajanih pod okriljem ova dva ekonomska projekta, pokazuje da oba u svojoj osnovi imaju za cilj da od Zapadnog Balkana načine prostor slobodnog kretanja ljudi, robe, usluga i kapitala i time prodube postojeće CEFTA aranžmane. Imajući u vidu komplementarnost „Otvorenog Balkana“ i ZRT, ali i kombatibilnost ovih inicijativa sa evropskim integracijama regiona, za očekivati je da to prepozna i EU koja bi mogla da pokuša da poveže ove dve inicijative i učini ih jedinstvenim projektom koji će u svojoj konačnici imati za cilj priključenje svih država Zapadnog Balkana EU.

Ratno nasleđe još uvek važna tema u regionalnim odnosima

Pored regionalne ekonomske saradnje, posebno je pohvaljena multilateralna saradnja na rešavanju pitanja izbeglih ili interno raseljenih lica. Ona se ostvaruje u okviru procesa Sarajevske deklaracije iniciranog još 2005. godine, u kojem Srbija sarađuje sa Bosnom i Hercegovinom, Hrvatskom i Crnom Gorom, a u cilju pronalaženja dugoročno održivog rešenja za izbeglice i interno raseljena lica. S tim u vezi, pod okriljem Regionalnog programa stambenog zbrinjavanja koji je sastavni deo ovog procesa, do sada je izgrađeno, kupljeno ili obnovljeno preko 6 300 stambenih jedinica u Srbiji, u kojima je zbrinuto oko 19 hiljada ljudi. Ipak, i pored pozitivnih pomaka, Komisija je ukazala da još uvek postoje ozbiljni izazovi na planu ekonomske i društvene integracije ovih lica koja bi trebalo da obezbedi održivost njihovog povratka.

S druge strane, nerazjašnjena sudbina lica nestalih tokom ratova na prostoru bivše Jugoslavije i dalje opterećuje regionalne odnose. Pozivajući se na podatke Međunarodnog komiteta Crvenog krsta, Komisija navodi da је u julu 2022. godine, još uvek 9 876 nestalih lica. Ulaganje dodatnih napora u pronalažanje i identifikaciju posmrtnih ostataka nestalih lica, važno je ne samo sa stanovišta dobrosusedskih odnosa, već predstavlja pitanje uvažavanja ljudskih prava članova porodica nestalih da saznaju sudbinu svojih bližnjih. S tim u vezi, nadležni u Srbiji sproveli su dve ekshumacije u toku 2021. godine u kojima su identifikovani ostaci desetoro lica, od kojih je poreklo jednog lica iz Hrvatske, sedmoro iz BiH, a četiri sa prostora Kosova i Metohije. Ipak, ukazano je i da u periodu između dva izveštaja Komisije nije bilo sastanka nadležnih tela iz Srbije i Hrvatske koja rade na rešavanju ovog pitanja, te da nerazjašnjena sudbina nestalih lica ostaje jedno od ključnih pitanja koja treba da budu rešena na Zapadnom Balkanu.

Dovoljan je samo letimičan pogled na prethodne godišnje izveštaje Komisije kako bi se uočilo da je postkonfliktno nasleđe neizostavan deo odeljaka o regionalnim odnosima, što će izvesno biti slučaj i u godinama pred nama. Integracija izbeglih i interno raseljenih lica je proces koji ne može biti sproveden preko noći, ali on u bitnoj meri može biti određen stanjem odnosa na političkom nivou, pogotovo kada je reč o građanima koji su pripadnici manjinskih zajednica. Kada je reč o nestalim licima, iako se broj nerešenih slučajeva smanjuje iz godine u godinu, on je još uvek prilično visok, a protokom vremena sve je teže precizno locirati mesta potencijalnih masovnih grobnica. Iako državni predstavnici formalno izražavaju volju da ovaj problem bude u potpunosti rešen, u praksi često izostaje razmena dokumenata koji bi mogli da olakšaju potragu za nestalima. Sve u svemu, iskrena politička volja praćena ulaganjem intenzivnih praktičnih napora predstavlja model za razrešenje svih spornih pitanja sa susedima, kako onih proisteklih iz ratova 90-ih, tako i onih nastalih usled drugih okolnosti.

Bilateralni odnosi Srbije sa susedima – stari sporovi i novi problemi

Iako je Komisija ocenila da je Srbija generalno posvećena unapređenju bilateralnih odnosa sa susedima, neulaganje dovoljnih napora da od ranije otvorena pitanja budu rešena, evidentirano je kao ključni problem. Ovo je posebno uočljivo u pogledu odnosa sa Hrvatskom. Osim već pomenutih pitanja povratka i integracije izbeglica i razjašnjenja sudbine nestalih lica, neizvršena delimitacija granice ostaje najvažnije otvoreno pitanje između Srbije i Hrvatske. Iako su dve strane saglasne da sporan deo granice na Dunavu treba da bude rešen tako da međudržavna granica odgovara nekadašnjoj međurepubličkoj, što je u skladu sa mišljenjem Badinterove komisije, ne postoji saglasnost oko toga kako definisati granicu iz doba SFRJ.[1] Osnovni problem nalazi se u činjenici da je Dunav promenio svoj tok i da bi strogo pridržavanje međunarodnopravnog načela da granica prati srednji tok reke, delimično oštetilo hrvatsku stranu. Iako se pregovori o granici vode već dve decenije, dve strane još uvek nisu blizu dogovora. Imajući u vidu da je rešenje svih graničnih sporova neophodno kako bi Srbija postala članica EU, postoji nedvosmislen interes da spor na Dunavu bude okončan, a odnosi sa Hrvatskom rasterećeni.

I pored značaja koji stara nerešena pitanja mogu imati na aktuelne odnose, to verovatno nije ključni razlog zbog kojeg je Komisija odnose Srbije i Hrvatske ocenila kao „zategnute“ (under strain). Naime, srpsko Tužilaštvo za ratne zločine je u maju 2022. godine podiglo optužnicu protiv hrvatskih pilota zbog raketiranja kolone srpskih izbeglica tokom operacije „Oluja“, što je izazvalo veoma oštre reakcije hrvatskog rukovodstva.[2] Pored ovog slučaja, na zatezanje srpsko-hrvatskih odnosa uticala je i zabrana hrvatskih organa da predsednik Srbije poseti logor Jasenovac.[3] Tenzije koje su se u javnosti stvorile, dodatno su podgrevane često neprimerenim izjavama zvaničnika dveju država, među kojima je prednjačio srpski ministar unutrašnjih poslova, u više navrata nazivajući hrvatsku vladu „ustaškom“. Mada je Evropska komisija propustila da izričito naglasi neke od ovih aspekata srpsko-hrvatskih odnosa, činjenica da ih od neutralne formulacije „promenljivi“, koju je upotrebila u tri prethodna izveštaja, sada karakteriše kao „zategnute“, pokazuje da i Komisija uočava očigledno pogoršanje u odnosima Zagreba i Beograda.

Druga država u susedstvu Srbije koju je Komisija posebno apostrofirala jeste Crna Gora. Uprkos iskazanoj volji da se odnosi dve države unaprede i da se radi na otvorenim pitanjima, Komisija je ovo odnose označila kao „izazovne“ (challenging). Iako je u dva navrata, u novembru 2021. i junu 2022. godine, došlo do poseta crnogorskog premijera Beogradu, ad hoc političke trzavice bile su učestala pojava u ovom periodu. Kao jedno od višegodišnjih spornih pitanja koje je naročito pomenuto u izveštaju Komisije, odnosi se na odbijanje Srbije da izruči Svetozara Marovića. Nekadašnji predsednik Državne zajednice Srbije i Crna Gore, pravosnažno osuđen na kaznu zatvora zbog finansijskih malverzacija, pobegao je u Srbiju po izricanju kazne 2016. godine. Uprkos višestrukim zahtevima crnogorskih organa da Marović bude izručen, ali i protivno Sporazumu o ekstradiciji koje su dve zemlje potpisale još 2010. godine, Srbija do danas nije izručila Marovića. Sve u svemu, iako se odnosi sa Crnom Gorom popravljaju, a poseta premijera Crne Gore i njegovo prisustvo samitu „Otvorenog Balkana“ u Beogradu šalju ohrabrujuće signale, poštovanje međunarodnih obaveza i uzdržavanje od neprimerenih političkih izjava, ostaju recept za dobrosusedske odnose dveju država.

Za odnose Srbije i Crne Gore je od neprocenljivog značaja što je u avgustu 2022. potpisan dugo najavljivani Temeljni ugovor između Srpske pravoslavne crkve (SPC) i Crne Gore. Pitanje svojinskih prava nad crkvama i manastirima na teritoriji Crne Gore aktuelizovano je usvajanjem spornog Zakona o slobodi veroispovesti koji je izazvao višemesečne proteste vernika SPC u Crnoj Gori i naposletku doveo do smene vlasti Demokratske partije socijalista (DPS). Iako su nove vlasti ukinule sporne odredbe pomenutog zakona, na potpisivanje Temeljnog ugovora čekalo se do izbora naredne Vlade. Ipak, s obzirom da je ovaj čin doveo do pada Vlade i obnavljanja političke nestabilnost u Crnoj Gori, složeni međuetnički odnosi i identiteska pitanja mogu dovesti i do novih trzavica u srpsko-crnogorskim odnosima u budućnosti. Zbog toga će biti važno da se Beograd uzdrži od mešanja u unutrašnje stvari u Crnoj Gori, a zaštitu prava i interesa Srba u regionu potraži u bilateralnoj i multilateralnoj saradnji sa svojim susedima.

Umesto zaključka – faznim pristupanjem do rešavanja otvorenih pitanja

Od pokretanja evropskih integracija u regionu, Srbiji i drugim državama Zapadnog Balkana jasno je stavljeno do znanja da će njihovi procesi pridruživanja i pristupanja EU biti u značajnoj meri određeni regionalnom saradnjom i dobrosusedskim odnosima. U međuvremenu je došlo do (hiper)produkcije regionalnih inicijativa koje, iako pokretane sa velikom ambicioznošću, najčešće nisu rezultovale opipljivim koristima. Otvorena pitanja, od kojih su mnoga došla kao posledica raspada zajedničke države i/ili predstavljaju postkonfliktno nasleđe, bezmalo tri decenije kasnije, nastavljaju da opterećuju odnose u regionu. Stoga je ulaganje dodatne političke volje da sva otvorena pitanja budu konačno rešena od ogromne važnosti za stabilnost odnosa na Zapadnom Balkanu, a posledično i pristupanje ovih država Evropskoj uniji.

Transformativna moć koju politika proširenja EU poseduje i koju je u više navrata demonstrirala, može imati ključni značaj u ovim procesima. Stoga je jasnija i opipljivija perspektiva članstva neophodna kako bi političke elite bile odlučnije u ulaganju dodatnih napora na otklanjanju svih spornih pitanja u regionu. Model faznog pristupanja EU može ponuditi upravo tu snažniju perspektivu članstva koja može biti ključan generator političke volje za reforme, ali i rešavanje otvorenih pitanja sa susedima. Građani i privreda bi osetili koristi u toku samog pristupnog procesa, a donosioci odluka posledično bili dodatno podstaknuti da se hrabrije angažuju i definitivno reše sva pitanja koja koče region na njegovom putu ka EU.

[1] Dok se srpska strana poziva na Savezni zakon o razgraničenju iz 1945. i odluke Skupštine Vojvodine iz 1946. godine, hrvatska strana ove odluke smatra privremenim i kao relevatne uzima katastarske knjige iz doba Austrougarske.

[2] Osim što negiraju da u stradanju srpskih civila ima elemenata ratnog zločina, te optužnicu smatraju „politički motivisanom“, iz Zagreba takođe osporavaju nadležnost pravosudnih organa iz Srbije da sude za ratne zločine koji su se desili izvan njene teritorije.

[3] S obzirom da Srbija nije putem zvaničnih diplomatskih kanala najavila ono što je smatrano „privatnom posetom“ njenog predsednika, hrvatske vlasti su ovo videle kao povredu procedura i onemogućile planiranu posetu.

Photo: Informal EU- Western Balkans meeting. © EU