Izmene Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu: Šta se još može učiniti?

Procena uticaja na životnu sredinu je značajan postupak za sprečavanje ili otklanjanje štetnih uticaja građevinskih i infrastrukturnih projekata po životnu sredinu i ljudsko zdravlje. U pripremi su izmene i dopune Zakona o proceni uticaja, što je prilika da se postojeći postupak značajno unapredi i Srbija dodatno uskladi sa evropskim standardima u ovoj oblasti. U ovom tekstu je dat sažet pregled ključnih preporuka za unapređenja postojećeg nacrta u sklopu šireg konsultativnog dijaloga između državnih organa i civilnog društva.

Procena uticaja na životnu sredinu i izmene važećeg Zakona

Industrijska postrojenja, energetski objekti i infrastrukturni projekti obično nude prospekte za značajni ekonomski razvoj i nova radna mesta. Međutim, upravo obim i složenost takvih intervencija može dovesti i do značajnih štetnih efekata poput zagađenja životne sredine, narušavanje ljudskog zdravlja i iscrpljivanja ograničenih prirodnih resursa. Upravo je zato osmišljen postupak procene uticaja na životnu sredinu koji obezbeđuje da se, pre realizacije ovakvih tipova projekta, sagledaju svi značajni uticaji koje oni mogu imati na životnu sredinu. Na taj način potencijalni negativni efekti se mogu  blagovremeno identifikovati i potom umanjiti, sprečiti ili otkloniti. Kvalitetan postupak procene uticaja je značajan kako za zaštitu životne sredine i održivi razvoj tako i za uspešno usaglašavanje sa ekološkim standardima EU u okviru Poglavlja 27 u pristupnim pregovorima. U ovom trenutku Srbija značajno zaostaje za visokim standardima EU u ovoj oblasti. Osim drugih sektora u okviru Poglavlja 27 (upravljanje otpadom i vodama, industrijske emisije, klimaske promene itd.) potrebno je usaglasiti domaću regulativu i sa horizontalnim politikama i propisima EU u koje spada i procena uticaja na životnu sredinu.

Iako nacrt izmena Zakona već sadrži određena unapređenja u odnosu na postojeći Zakon, postoji prostor za dodatna poboljšanja.

U tom cilju, Ministarstvo zaštite životne sredine priprema izmene i dopune Zakona o proceni uticaja koji (na snazi od 2004. godine sa poslednjim izmenama i dopunama iz 2009. godine) upravo u cilju dalje harmonizacije sa evropskim pravnim tekovinama, naročito direktive koja na nivou EU koja uređuje postupak procene uticaja na životnu sredinu.[1] Kao značajan primer dobre prakse, Ministarstvo je radnu verziju nacrta Zakona dostavilo predstavnicima civilnog društva kako bi mogli dati svoje komentare u cilju poboljšanja predloženog akta.

Za početak treba reći da postojeći nacrt već nudi određena poboljšanja u odnosu na postojeći Zakon. Neka od njih se odnose se na produženje vremenskog okvira za učešće javnosti, obavezno obaveštavanje putem zvanične internet stranice nadležnog organa i pojašnjenje nadležnosti po pitanju sprovođenja procene uticaja. Međutim, analizom postojećeg propisa može se uočiti prostor za dodatna poboljšanja, kako u cilju usaglašavanja sa propisima EU, tako i za poboljšanje procene uticaja kako bi ovaj postupak mogao proizvesti željeno dejstvo. U nastavku teksta nevedene su ključne preporuke za poboljšanje postojećeg nacrta, zasnovane na dosadašnjim istraživanjima Centra za evropske politike i Ekološkog centra Stanište[2] ali i širih konsultacija u proteklom periodu sa različitim akterima iz javnog, civilnog i privatnog sektora.[3]

Ključne preporuke za poboljšanje postojećeg nacrta Zakona

Postojeći nacrt ostavlja prostor za dalja unapređenja poput otklanjanja potencijalnih sukoba interesa kada je nadležni organ ujedno i osnivač i nosilac projekta.

Pre svega, potrebno je imati u vidu da izmene Direktive EU o proceni uticaja iz 2014. jasno utvrđuju obavezu sprovođenja ovog postupka na objektivan način i uz izbegavanje sukoba interesa (uključujući odvajanje funkcija kada je nosilac projekta ujedno i nadležni organ).[4] U tom smislu, postojeći nacrt ne nudi rešenje na ovaj zahtev, naročito u slučaju kada je jedinica lokalne samouprave ujedno i osnivač organizacije koja je nosilav projekta (investitor). U takvim slučajevima se objektivnost donosioca odluke opravdano može dovesti u pitanje i važno je da u takvim situacijama važe posebna pravila u odnosu na regularnu situaciju kada nadležni organ i nosilac projekta nisu povezana lica, kako bi se na taj način sprečio sukob interesa ili maker umanjio rizik od njegove pojave.

Problem nepristrasnosti u odlučivanju može se potencijalno umanjiti izmeštanjem nadležnosti za procenu uticaja u drugi organ (nadležno ministarstvo, autonomna pokrajina ili druga lokalna samouprava), koji nije direktno uključen u konkretni projekat. S obzirom da se postupci procene uticaja u većini slučajeva sprovode na lokalnom nivou (usled postojeće podele nadležnosti između republičkog, pokrajinskog i lokalnog nivoa vlasti) ovakvo rešenje potencijalno može u velikoj meri smanjiti rizik od sukoba interesa u vezi sa postupkom procene uticaja i doprineti unapređenju kvalitetu postupka. Ipak, treba ukazati da se teško može pronaći “idealno rešenje” u ovom pogledu. Čak i ovakvo ograničeno i privremeno premeštanje nadležnosti donekle “re-centralizuje” sistem odlučivanja (odnosno udaljava proces odlučavanja od samih građana). Osim toga, potencijalno se otvara prostor za dodatne probleme političke prirode (naročito kada nosioci vlasti na različitim nivoima vlasti nisu isti) o čemu ozbiljno treba voditi računa pre potencijalne realizacije pomenutih datih predloga.

Nacrt izmena Zakona o proceni uticaja već nudi određena poboljšanja kada je reč o položaju zainteresovane javnosti. Međutim, postojeći dokument ostavlja prostor za dodatna poboljšanja u pogledu načina obaveštavanja, kanala komunikacije, vremenskih rokova i obrazloženja na koji način je mišljenje zainteresovane javnosti uzeto u obzir.

U stručnoj i široj javnosti uveliko važi konsenzus o slabim kapacitetima lokalnih samouprava (ali i republičkih i pokrajinskih organa), što se odražava i na postupak procene uticaja. Nedovoljni kapaciteti se, pre svega, ogledaju u nedovoljnom broju službenika[5], nivou stručnosti i raspoloživim tehničkim kapacitetima (npr. vozila za izlazak na teren za obavljanje inspekcijskog nadzora). U tom smislu, potrebno je uspostaviti sistem koji bi na najracionalniji način iskoristio ograničene ljudske i materijalne resurse. S obzirom da se procena uticaja procedura koju bilo koji nadležni organ sprovodi povremeno, a ne kontinuirano, postojeći nacrt bi trebalo modifikovati tako da opštine i gradovi mogu svoju nadležnost ostvariti i u saradnji sa drugim lokalnim samoupravama, odnosno drugim nivoima vlasti. Konkretno, lokalne samouprave bi ostale nadležne kao i do sada, ali bi procenu uticaja mogle sporazumno, kroz saradnju, da sprovode i sa drugim lokalnim samoupravama, odnosno sa Ministarstvom i pokrajinskim vlastima. Slično rešenje već postoji u vezi sa uspostavljanjem interne revizije u javnom sektoru.[6]

Osim toga, organizacije civilnog društva kao i praktičari u oblasti izrade studije o proceni uticaja uočili su problem kada su nosilac projekta i izrađivač studije odnosno izrađivač projekta i izrađivač studije povezana lica. Na taj način se povećava zavisnost izrađivača studije od investitora ili od interesa koji za cilj ne moraju nužno imati životnu sredinu. Stoga je važno izmenama i dopunama zakona uvesti i pravilo da nosilac projekta (investitor), izrađivač projekta i izrađivač studije ne mogu biti povezana lica. Ova mera, povezana sa pomenutim predlogom za uspostavljanje nezavisnog sistema licenciranja za izradu studije o proceni uticaja, mogla bi značajno uticati na povećanje kvaliteta ovog dokumenta.

Kada je reč o položaju zainteresovane javnosti, kao što je navedeno, nacrt izmena i dopuna unosi neke pozitivne novine u odnosu na postojeći Zakon. Međutim, još uvek postoji prostor za dodatna poboljšanja ili u okviru Zakona ili na osnovu razrade opštijih odredbi u okviru podzakonskih akata, na primer: da se vremenski rokovi odnose specifično na radne, a ne na bilo koje dane; oglašavanje u blizini lokacije predloženog projekta; vođenje obavezne evidencije zainteresovane javnosti kako bi nadležni organ mogao slati direktan dopis o toku ili ishodu postupka. S obzirom na nizak stepen učešća zainteresovane javnosti u proceni uticaja[7], trebalo bi razmotriti uvođenje makar načelne obaveze da lokalne samouprave razviju mehanizme za animiranje javnosti (npr. na osnovu lokalnih akcionih planova) za poboljšanje i povećanje učešća javnosti u proceni uticaja. Konačno, naročito važna dopuna postojećeg nacrta odnosila bi se na uvođenje obaveze da nadležni organ obrazloži na koji način je uzeo u obzir mišljenje zainteresovane javnosti prilikom odlučivanja o (ne)davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. Uvođenje ovakve obaveze je važno kako zbog poboljšanja položaja zainteresovane javnosti, transparentosti u odlučivanju i odgovornosti donosilaca odluka, tako i zbog dodatnog usklađivanja sa Direktivom EU o proceni uticaja na životnu sredinu.

Izmene Zakona o proceni uticaja i drugi propisi

Osim rešenja koja se direktnu tiču nacrta novog Zakona o proceni uticaja, preostaje usaglašavanje drugih propisima sa postupkom procene uticaja naročito sa Zakona o planiranu i izgradnji što je već više puta istaknuto kako od predstavnika Ministarstva, tako i od predstavnika civilnog društva. Treba da postoji veće upućivanje na procenu uticaja u Zakonu o planiranju i izgradnji, otklanjanje postojećih neusaglašenosti (npr. u kojoj fazi se inicira procena uticaja), uvođenje obaveze obrazloženja kako je mišljenje javnosti uzeto u obzir prilikom davanja građevinske i upotrebne dozvole (odnosno drugih dozvola za izvođenje projekta), i usaglašavanje Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o proceni uticaja kada je reč o funkcionisanju tehničke komisije za pregled objekta[8].

Osim izmena i dopuna Zakona o proceni uticaja, potrebno je uložiti dodatne napore za usklađivanje procene uticaja i ostalih propisa (naročito Zakona o planiranju i izgradnji) i koordinaciju između različitih nadležnih organa čiji se poslovi posredno ili neposredno odnose na životnu sredinu.

Preostaju i drugi prioriteti kao što je usklađivanje postupka procene uticaja sa postupkom Ocene prihvatljivosti koji se odnosi na projekate i planske projekte koji mogu značajno uticati na zaštićena područja prirode. Postupak ocene prihvatljivosti je uveden na osnovu Zakona o zaštiti prirode a uredba, koja je trenutno u izradi, ovaj postupak treba dalje da razradi. Međutim, zbog sličnosti postupka ocene prihvatljivosti i procene uticaja potrebno je propise koji se odnose na procenu uticaja i ocenu prihvatljivosti blagovremeno uskladiti kako bi se izbegle potencijalne nejasnoće o tome kada koji postupak u određenom slučaju treba koristiti.[9]

Takođe i dalje je prisutan problem da pokretanje upravnih radnji po žalbi, odnosno upravnog spora nema (odnosno ne mora) suspenzivno dejstvo u pogledu nastavka drugih radnji u vezi sa projektom (nastavak postupka procene uticaja, pribavljanje građevinske/upotrebne dozvole itd.). Kako bi bila izbegnuta mogućnost da se nastave radovi na projektu koji mogu imati značajne negativne efekte po životnu sredinu ali i da bi se povećala pravna izvesnost od značaja po samog investitora, preostaju regulatorne izmene (pre svega propisa koji uređuju upravni postupak i upravni spor) koje bi obezbedile suspenzivno dejstvo prethodnih odluka prvostepenog organa do odluke drugostepenog organa odnosno pravnosnažne presude Upravnog suda.

Sprovođenje postupka procene uticaja može biti pojednostavljeno i unapređeno, ako se prethodno obezbedi veći kvalitet Strateške procene uticaja na životnu sredinu za sve relevantne planske i strateške dokumente u skladu sa kojima se i pokreće postupak za realizaciju određenog projekta. S obzirom da je su u toku izmene i dopuna Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu, otvara se mogućnost da se regulatornim izmenama u ovoj oblasti pospeši i postupak procene uticaja na životnu sredinu.

Zaključak i naredni koraci

Unapređenje postojećeg regulatornog okvira je prvi korak ka unapređenju postupka procene uticaja u Srbiji kao instrumenta koji ima veliki kapacitet da uskladi prioritete ekonomskog razvoja sa jedne strane, i prioritete koji se odnose za zaštitu životnu sredine sa druge strane. To svakako nije dovoljno, jer naredni koraci jesu implementacija i sprovođenje usvojenih pravila. U tom smislu, neophodni uslov jeste postojanje adekvatnog institucionalnog okvira i mehanizama nadzora. U tom smislu, svaka preporuka za unapređenje zakona treba imati u vidu realne mogućnosti za sprovođenje novog regulatornog okvira za procenu uticaja. To je važno kako za Zakon o proceni uticaja, tako i u kontekstu potencijalnih izmena postojećih ili donošenja novih podzakonskih akata u ovoj oblasti, odnosno usaglašavanja drugih zakona sa Zakonom o proceni uticaja.

Sva finalna rešenja u pogledu novog Zakona moraju imati u vidu pravne tekovine EU, s obzirom na obaveze koje Srbija ima u procesu pristupanja ali i pravno-finansijske obaveze koje će nastupiti nakon dostizanja punopravnog članstva. Za razliku od drugih oblasti Poglavlja 27, postupak procene uticaja kao i čitava oblast horizontalnog zakondavstva, ne iziskuje izrazita finansijska ulaganja i usaglašavanje sa standardima EU u pogledu procene uticaja najverovatnije neće podrazumevati prelazne rokove. Stoga je važno da se u što skorije vreme stvore uslovi za postojanje kvalitetnijeg postupka procene uticaja, a unapređenje postojećeg regulatornog okvira je svakako prvi korak u tom pogledu.

Konačno, važno je uključiti što širi krug aktera u dalju diskusiju o predlogu novog nacrta Zakona o proceni uticaja kako bi se na taj uskladili različiti (i potencijalno suprotstavljeni) interesi, identifikovala najbolja rešenja za postojeći nacrt i obezbedila dodatna transparentnost i legitimnost celokupnog postupka. Imajući u vidu povezanost procene uticaja sa drugim propisima i postupcima u vezi sa realizacijom razvojnih projekata potrebno je intenzivirati dijalog sa predstavnicima drugih institucija (naročito sa ministarstvom nadležnim za građevinarstvo) čiji rad se direktno ili bliže odnosi na druge propise sa kojima je Zakon o proceni uticaja u bliskoj vezi. Postojanjem većih mogućnosti za učešće javnosti u postupku procene uticaja, obezbeđuje se ne samo kvalitenije donošenje odluka, već služi kao dodatni podsticaj demokratizaciji procesa kreiranja javnih politika koji ne mora nužno biti ograničen na sektor zaštite životne sredine. Dosadašnja praksa Ministarstva zaštite životne sredine u vezi sa uključivanjem civilnog društva u rad na nacrtu izmena i dopuna Zakona o proceni uticaja jeste u mnogome pozitivna, uz očekivanje da se ovakav inkluzivan pristup nastavi i proširi kako po pitanju ovog zakona, tako i drugih inicijativa u oblasti politike zaštite životne sredine. U tom smislu potrebno je uvek imati u vidu da je potrebno otvoriti diskusiju u najranijoj mogućoj fazi ciklusa kreiranja politika (odnosno i pre izrade konkretnog propisa ili drugog instrumenta javne politike) kako bi se taj način blagovremeno identifikovali svi potencijlni izazovi i najbolja (najefikasnija i najefektivnija) rešenja za konkretne probleme u oblasti politike zaštite životne sredine.

[1] Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Coucil of 13. December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (as amended by Directive 2014/52/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014).

[2] Videti: Šipka S., Lazarević N., Đinđić M. Maksimović D. Implementacija procene uticaja na životnu sredinu u Srbiji u kontekstu evropskihintegracija: trenutno stanje i preporuke. Beograd, 2014.

[3] Reč je  naročito o ciklusu konsultacija koje su započele 2017. godine u okviru CSOnnect programa koji relizuje Regionalni centar za životnu sredinu a finansira Švedska agencija za međunarodni razvoj i saradnju. Početak konsultacija korespondira sa početkom konsultacija između predstavnika državnih organa i civilnog društva na temu početnog nacrta izmena i dopuna Zakona o proceni uticaja koji je i predmet analize u ovom tekstu. Preporuke iz ovog dokumenta se ne poklapaju nužno sa stavovima svih OCD ali jesu usaglašene sa postojećim konsenzusom OCD po određenim pitanjima, tako da preporuke u ovom tekstu nisu protivrečne drugim stavovima izraženim u okviru dosadašnjih konsultacija.

[4] Član 9. Direktive 2011/92/EU.

[5] U proseku, lokalne samouprave imaju 1-2 stručna saradnika i 1-2 inspektora za zaštitu životne sredine sa preklapanjima između pomenutih funkcija (npr. jedna osoba je i stručni saradnik i inspektor) ali i sa drugim poslovima u nadležnosti lokalne samouprave.  Izvor: Šipka S., Lazarević N., Đinđić M., Maksimović D. Implementacija procene uticaja na životnu sredinu u Srbiji u kontekstu evropskih integracija: trenutno stanje i preporuke. Beograd, 2014. Str. 63.

[6]Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru („Službeni glasnik”, br. 99/2011), član 3.

[7] U proseku troje građana učestvuju u javnim raspravama prilikom odlučivanja o studiji o proceni uticaja. O tome da je učešće javnosti nedovoljno slažu se i lokalne samouprave i organizacije civilnog društva. Izvor: Šipka S., Maksimović D., Lazarević N., Maksimović D. Implementacija procene uticaja na životnu sredinu u Srbiji u kontekstu evropskih integracija: trenutno stanje i preporuke. Beograd, 2014. Str. 78.

[8] Postupak koji prethodi izdavanju upotrebne dozvole.

[9] Komentare na nacrt Zakona po ovom pitanju priprema organizacija Mladi istraživači Srbije i stoga neće biti predmet daljeg razmatranja u ovom tekstu.