(Ipak) još jedna „kredibilna perspektiva EU“?

Nakon što EU u jesen 2019. godine nije uspela da otvori pregovore o pristupanju sa Severnom Makedonijom i Albanijom, reforma postojeće metodologije postavljena je kao prioritet. Francuzi su, kao pokretači ovog procesa, prvi predložili model obnove pregovaračkog procesa. Podstaknuti ovim potezom, devet drugih država članica EU su razvile  sopstveni zajednički predlog o metodologiji, ponavljajući određene ideje koje su Francuzi predložili, pritom insistirajući na tome da konsolidacija EU ne treba da bude preduslov za proširenje EU na region. Shodno ovim dešavanjima, Evropska komisija je otpočela izradu zvaničnog predloga za novi pristup proširenju..  Nekoliko meseci kasnije, Komesar za proširenje Oliver Varheji je 5. februara 2020. godine zvanično je predstavio predlog, koji ćemo „raspakovati“ u ovom tekstu.

Prvi opšti utisak vezan za ovaj dokument je da je to  svojevrsno remek-delo sa stanovišta evropskog kompromisa. Komisija je uspela da sastavi  smislen i inovativan predlog, istovremeno uvažavajući interese  država članica. Predlog se oslanja na ključne izraze iz francuskog predloga, čak udovoljava i pojedinim zahtevima civilnog društva sa Zapadnog Balkana. Ergo, narativ se s pravom usredsređuje na osnove (Fundamentals), odnosno na značaj vladavine prava, kao i na funkcionisanje osnovnih demokratskih institucija, reformu javne uprave i ekonomsko upravljanje. Do sada je civilno društvo u regionu često upozoravalo da je postojeći okvir pregovora o vladavini prava nije delotvoran kada je u pitanju istinsko rešavanje dubljih pitanja zarobljavanja države i demokratskog nazadovanja. U tom svetlu, Komisija čini važan korak napred predlažući da se mape puta za dva dodatna osnovna pitanja – funkcionisanje demokratije i reformu javne uprave –  razvijaju uporedo sa mapama za dva „tradicionalna“ pregovaračka poglavlja posvećena vladavini prava (23 i 24).

Čini se da je najinovativniji element predloga grupisanje 33 od 35 pregovaračkih poglavlja u 6 tematskih grupa. Pregovori o klasterima sada bi bili otvoreni odjednom, mada pojedinačna poglavlja bi bila zasebno zatvarana. U poređenju sa postojećim procesom koji se sastoji od velikog broja pojedinačnih tehničkih poglavlja, grupisanje   poglavlja po temama može omogućiti lakšu komunikaciju sa građanima i njihovo bolje razumevanje pristupnog procesa. Grupisanje takođe može pomoći u fokusiranju na reformske napore i kapacitete administracija država kandidata. Međutim, čak i da se ovo pokaže kao tačno, efektivnost novog predloga će verovatno presudno zavisiti od pravilnog sprovođenja nekoliko glavnih elemenata ovog predloga.

Jedan od takvih ključnih aspekata je ono što se u dokumentu naziva „jačim političkim rukovođenjem“, koje zaista može doneti istinsku dinamiku procesu, ako se sve strane slože da ga koriste u dobre, a ne loše svrhe. Nedavna previranja između država članica, podstaknuta francuskim insistiranjem na reformi procesa pre nego što se on nastavi, otkrila su duboke razlike u mišljenjima država članica o pitanju daljeg proširenja EU. Stoga, podstičući sve aktere na strani EU da govore jednim glasom, Komisija nastoji da podstakne EU da kao celina potvrdi svoju istinsku posvećenost proširenju. Čini se da Komisija, pozivanjem država članica da preuzmu znatno aktivniju ulogu u ukupnom procesu, sada poručuje: „Ako želite da igrate ulogu u politici proširenja, preuzmite političku odgovornost za to!“ Usvajanje ove logike moglo bi pomoći da se otkrije koje su članice EU spremne da pojačaju svoje napore (čak i da plate) u podršci proširenju EU, dok će na licu mesta otkriti one koje samo nominalno podržavaju proces. Štaviše, podsticanjem članica da pitanje pristupanja Zapadnog Balkana u EU bude tema  nacionalnih debata, Komisija očigledno želi da  ovo pitanje dobije  veći legitimitet u javnosti. Nivo angažovanosti sa svojim građanima  po ovom pitanju i bavljenje percepcijama javnosti biće lakmus test  političke hrabrosti vlada država članica. Predlogom su istovremeno predviđena nova sredstva za podsticanje i proveru posvećenosti regionalnih vlasti cilju članstva u EU. Ona uključuju redovne godišnje procene javne političke posvećenosti; godišnje međuvladine konferencije za svakog kandidata, kao i veću transparentnost u procesu pristupanja i od strane kandidata i od EU. Sve ukupno, ovim predlogom se omogućava bolja identifikacija kočničara pristupnog procesa, a samim tim se obezbeđuje javna odgovornost vlada.

Uz jači politički podsticaj, još jedan preduslov da grupisana poglavlja ojačaju proces je obnovljena shema podsticaja, ili „šargarepa“ za taj proces. Regionalne  think-tank organizacije tvrde da je postojeći proces bio manjkav jer su nedostajale  kratkoročne političke nagrade koje bi se bolje uskladile sa kratkim izbornim ciklusima. Suštinski, u smislu opipljivih koristi, kako za donosioce odluka, tako i za građane u regionu, nakon otvaranja pregovora o pristupanju, malo je toga što se može opipljivo pokazati do same tačke pristupanja. Novi predlog čini važan – iako nedovoljno naglašen i nejasno napisan – korak u pravcu ispravljanja ove greške. To se čini najavom mogućeg uvećanja finansiranja i „postupno uvođenje“ u pojedine politike EU na osnovu napretka u pregovorima. Ipak, teško da može proći neopaženo da je ovo deo dokumenta sa najvećim brojem mera predostrožnosti  i kontraargumenata, uključujući neupadljive izraze, kao što je „uz obezbeđivanje ravnopravnog terena za takmičenje“, što dovodi do sumnje u iskrenost ovih ponuda.

„Štap“ u predlogu takođe dobija dodatnu snagu. Zajedno s novodefinisanim pristupom za  osnovna reformska područja, pojednostavljena procedura primene reverzibilnih instrumenata u slučajevima ozbiljnog zaostajanja popločava put za nagrađivanje istinske političke volje i, samim tim, kažnjavanje za njeno odsustvo. Na ranije postojeće instrumente reverzibilnosti jedva da se ikada pozivalo, dok bi se novim pristupom oni automatizovali, dajući ekskluzivnu moć pokretanja Komisiji i zahtevajući „blokirajuću manjinu“ u Savetu da se suprotstavi takvim predlozima. Slično tome, izgledi za smanjenje pretpristupne pomoći kao rezultata nedovoljnog učinka od strane vlada država kandidata mogli bi pomoći u kontrolisanju njihovog delovanja. Ipak, ključni preduslov da ovaj mehanizam funkcioniše je da se raspoloživa sredstva za Zapadni Balkan značajno uvećaju, što bi ih učinilo značajnijim u političkom pogledu.

Iako je priznao da se predlog Komisije prevashodno odnosi na države koje tek treba da otvore pregovore o pristupanju (posebno Severna Makedonija i Albanija, čiji su ulozi trenutno najveći), komesar Varheli već je istakao da bi pozdravio ukoliko bi se Crna Gora i Srbija  opredelile za novu metodologiju. Predvodnici procesa integracije ovih zemalja trebalo bi da započnu pažljivu analizu mogućnosti koje novi predlog nudi. Ako ojačaju svoje administrativne kapacitete i usredsrede se na ključne reforme prema predloženim klasterima, 2025. godina mogla bi i dalje biti realna godina pristupanja. Moglo pomoći ukoliko bi u ovom trenutku Komisija i države članice ponudile kandidatima realno procenjene ciljne godine pristupanja EU, praćene šestomesečnim, nezavisnim (čitaj: apolitičnim) procenama da li napreduju prema tim ciljevima (na primer 2025.) ili su usporene reforme dovele do toga da se cilj pomeri (na primer, do 2026.). Takav proces bi dodatno pojačao dinamiku i pružio jasnost u vezi sa „krivicom“ za kašnjenje u procesu pristupanja, koja se prečesto stavlja samoj EU.

S obzirom na predstojeći Samit u Zagrebu između EU i Zapadnog Balkana, države članice trebalo bi da prihvate predloge Komisije, daju političku podršku politici proširenja i angažuju se sa regionalnim liderima i građanima u iznalaženju najboljih rešenja u datom trenutku. U suprotnom, novu deceniju u regionu može zahvatiti umor od reforme i razočarenje u EU, stvarajući novu nestabilnost unutar granica Unije.