Plan rasta i Srbija: Na rubu značajnih i nepovratnih gubitaka

Poslednjih dana i nedelja čulo se sijaset komentara, procena i analiza o sudbini famoznog Klastera 3 (konkurentnost i inkluzivni rast). Razumljivo je to, posebno ako se uzme u obzir da je taj Klaster postao paradigma srpskog puta ka EU. Tehnički, reč je o još uvek tri neotvorena pregovaračka poglavlja; politički, o tome da li je Brisel spreman da dâ zeleno svetlo na trenutno ponašanje Beograda. U takvom kontekstu, pitanje Plana rasta palo je u drugi plan. Međutim – koliko Srbija zaista može da izgubi?

Trka s rokovima

Kada je Evropska komisija novembra 2023. godine predstavila novi Plan rasta za Zapadni Balkan, njime je najavljen istorijski zaokret u odnosu Unije prema regionu. Jedan od njegovih ključnih segmenata jeste i Instrument za reforme i rast za Zapadni Balkan iz maja 2024. godine koji uvodi, umesto dotadašnje logike pretpristupnih fondova, princip „finansiranja zasnovanog na rezultatima” po kojem se svaki evro isplaćuje tek nakon što se prethodno dogovoreni reformski koraci zaista i sprovedu. Srbija je, usvajanjem Reformske agende oktobra 2024. godine, ispunila prvi korak kako bi dobila pristup svojoj koverti u iznosu od 1,58 milijardi evra (od ukupnog raspoloživog iznosa od 5,6 milijardi evra bespovratnih sredstava i kredita za ceo region).[1] Istovremeno, taj iznos je uslovljen ispunjavanjem 98 konkretnih, merljivih i unapred definisanih reformskih koraka u jasno utvrđenim rokovima.

Da bismo shvatili koji je oportunitetni trošak za Srbiju bio do januara 2026. godine – kada je Komisija prvi i poslednji put dala zeleno svetlo za puštanje fondova kao odgovor na ispunjavanje i preduslova i određenih reformskih koraka – treba uzeti u obzir koliki je iznos bio na raspolaganju za taj period. Ako se predfinansiranje oduzme od ukupnog i unapred definisanog iznosa po semestrima,[2] dolazimo do toga da je u drugom semestru 2024. godine za Srbiju bilo izdvojeno 104,1 milion evra, u prvom semestru 2025. godine 151,5 miliona evra i u drugom semestru 2025. godine 246,3 miliona evra. Ovo nam ukazuje na sledeće: da je Beograd  uradio sve na šta se prvobitno i obavezao u datim rokovima, sada bi na raspolaganju imao iznos od 501,9 miliona evra. Umesto toga, Komisija odgovara pozitivno samo na prvi zahtev Srbije, utvrdivši da je ispunjeno tek tri od sedam koraka, čime je oslobođeno svega 56,5 miliona evra neto (nakon odbitka predfinansiranja). To ukazuje da je čak 89% predviđenih fondova za dati period ostalo nepovučeno, odnosno da postoji ozbiljan oportunitetni trošak od 445,4 miliona evra.

Šta je na kocki ovog leta

Sada su sve oči uprte u Evropsku komisiju, jer se čeka njena procena o tome da li su ispunjeni demokratski „preduslovi”.[3] Ona je već poslala jasnu poruku da је Srbija u ozbiljnom problemu time što su Crnoj Gori, Albaniji i Severnoj Makedoniji još u maju 2026. odobrena nova sredstva, dok su njoj poslednji put sredstva dodeljena januara ove godine. Situacija se suštinski pogoršala usvajanjem tzv. Mrdićevih zakona, kojima su dovedeni u pitanje demokratski „preduslovi” za povlačenje fondova, što je i razlog zašto nije do sada bilo odgovora na drugi, treći i četvrti zahtev Srbije za oslobađanje sredstava. Iako je u međuvremenu Komisija ocenila da je došlo do određenog napretka – kada je u pitanju anuliranje štete u pogledu reforme pravosuđa, ali i pravljenje određenih formalnih iskoraka u pogledu Regulatornog tela za medije (Saveta REM-a) i izbornog pravnog okvira – još uvek se čeka na njenu zvaničnu ocenu kojom bi se stekao jasan uvid u to kako ova institucija ocenjuje „stanje na terenu” iz prizme Instrumenta. Dok do toga ne dođe, fondovi ostaju de facto zamrznuti.

Ipak, razložno je pretpostaviti da se iza iznenadno pojačane podrške otvaranju Klastera 3 od strane Komisije krije njena spremnost da uskoro i zvanično potvrdi da su „preduslovi” ponovno ispunjeni, te ostaje da se razmotri na koje iznose Srbija može računati u tom slučaju. Zapravo, ukrštanjem broja planiranih reformskih koraka po semestrima iz Reformske agende sa procentom njihove ispunjenosti od strane Srbije – koji je nedavno otkrio direktor Direktorata za proširenje Hert Jan Koupman – moguće je izvući zaključak o tome šta predstoji. Dok Crna Gora i Albanija sprovode oko 80% svojih reformskih obaveza, a Severna Makedonija polovinu, Srbija se nalazi na svega 35% – iza nje su jedino Bosna i Hercegovina i Kosovo, koji su blokirani unutrašnjim političkim krizama. Kada su konkretni koraci u pitanju, od ukupno 98 koraka predviđenih do kraja 2027. godine, Srbija se obavezala na sedam za drugi semestar 2024. godine, 10 za prvi semestar i 20 za drugi semestar 2025. godine.[4] Ako se Koupmanova ocena ukrsti sa ukupnim brojem od 37 koraka u datom periodu, može se izvući zaključak da je Srbija ispunila 13 reformskih koraka – barem sa stanovišta Komisije.[5] To znači da čak i u slučaju pozitivne ocene preduslova, Beograd ne bi mogao da računa na automatsko oslobađanje značajnog dela zamrznutih sredstava za dati period.

Oportunitetni trošak se značajno uvećava ako se uzme u obzir da će se u narednom periodu razmatrati i ispunjenost reformskih koraka planiranih za prvi semestar 2026. godine. Njih je ukupno deset. Ako se na prethodno pomenuti iznos od 501,9 miliona evra za prva tri semestra (jul 2024 – decembar 2025.) doda 183,1 milion evra za prvi semestar ove godine (do kojeg smo takođe došli oduzimajući deo iznosa za predfinansiranje), to znači da je u igri 685 miliona evra. Sa svega 56,5 miliona evra povučenih, Srbija je do sada iskoristila tek 8% od tog potencijalno raspoloživog iznosa. Rizik da se taj procenat neće značajnije uvećati ogleda se i u činjenici da Srbija do januara 2026. godine nije ispunila u roku čak 65% predviđenih reformskih koraka, zbog čega je teško očekivati da će njen učinak u prvoj polovini ove godine biti dramatično bolji. Bez jasne političke prioritizacije pravovremenog sprovođenja reformskih koraka i, suštinski, verodostojnog opredeljenja za evropske integracije, postoji ozbiljan rizik da najveći deo ukupno raspoloživog iznosa ostane nepovučen, čime bi se jaz između obećanja sadržanih u Reformskoj agendi i stvarnog reformskog učinka Srbije dodatno produbio.

Potencijalna šteta sve veća

Čak i da dođe do oslobađanja novih fondova zbog ispunjenosti još deset reformskih koraka – pod pretpostavkom da Komisija opet odluči da potvrdi da se u Srbiji ispunjavaju demokratski preduslovi – Srbija rizikuje da nepovratno izgubi značajan deo novca. Naime, kada je uveden Instrument, predloženi su tzv. grejs periodi za ispunjenje reformi. To je učinjeno jer se unapred znalo da će se rokovi probijati i to je važilo za sve države regiona. Za reforme u drugom semestru 2024. dat je grejs period od dve godine, tj. mogućnost da se radi na njihovom ispunjenju čak do kraja 2026. godine. Za sve ostale semestre, grejs period je godinu dana. U ovom kontekstu je, dakle, posebno relevantno to što je kraj juna 2026. godine predstavljao prvi prelomni trenutak, jer je tada istekao prvi grejs period – onaj za reforme prvobitno planirane do kraja juna 2025. godine. Tačan iznos gubitka biće poznat kada Komisija objavi koliko od ukupno 151,5 miliona evra Srbiji pripada za ispunjene reformske korake. Ako se bude strogo držala propisa, tada će biti poznat i prvi nepovratni finansijski gubitak Srbije koji bi trebalo da bude preraspodeljen drugim državama regiona.

Iako je bilo upozorenja da je Srbija na rubu gubitka između 109 i 136 miliona evra, potencijalna šteta se dodatno uvećava ako se zagledamo ka kraju 2026. godine. To će biti drugi prelomni trenutak, jer će isticati čak dva grejs perioda, jedan za reforme planirane za kraj 2024. godine i drugi za reforme predviđene za kraj 2025. godine. Za prvi je neto iznos 104,1 miliona evra, a za drugi 246,3 miliona evra. Ako se saberu ova dva iznosa sa onim čiji je grejs period vezan za kraj juna ove godine – a pritom se oduzme već otključanih 56,5 miliona – dolazi se do iznosa od najviše 445,4 miliona evra koji bi do kraja godine mogao biti izložen nepovratnom gubitku, pri čemu će konačan iznos zavisiti od broja reformskih koraka koje Srbija ispuni do isteka relevantnih grejs perioda. S obzirom na najavljene izbore u Srbiji – a Komisija u svojim godišnjim izveštajima upozorava da su izborni periodi vreme u kojem reformski iskoraci izostaju – treba ozbiljno uzeti u obzir mogućnost da će Plan rasta u Srbiji biti iskorišćen u najmanjoj mogućoj meri. Time bi šteta najviše bila naneta građanima, pogotovo ako se uzme u obzir da je cilj Plana rasta bio da se doprinese ubrzanju pristupnog procesa, jačanju domaćih ekonomskih prilika i, posledično, smanjenju socio-ekonomskog jaza u odnosu na zemlje EU.

[1] Iznos od 5,6 milijardi evra je ono što je korisnicima stvarno na raspolaganju, pošto su iz ukupnih šest milijardi izuzeti administrativni i tehnički troškovi i oko 360 miliona rezervisanih kao osiguranje za slučaj nevraćanja zajmova.

[2] U leto 2025. godine Srbija dobija predfinansiranje od 111 miliona evra koje se i očekivalo kao početni podsticaj za ostatak reformi. Taj iznos je deo ukupnog iznosa za Srbiju koji u ostatku teksta proporcionalno oduzimamo da bismo dobili neto iznose.

[3] Tabela rezultata (engl. Scoreboard) u okviru Instrumenta pokazuje da je Srbija ispunila 8% reformskih koraka iz svoje Reformske agende za period do decembra 2025. godine. Taj procenat ne biva ažuriran iako je Srbija u međuvremenu određene korake i ispunila, jer su bili dovedeni u pitanje preduslovi. Član 5 Instrumenta ističe da, pored dijaloga o normalizaciji između Beograda i Prištine, preduslovi podrazumevaju da korisnici sredstava podržavaju i poštuju delotvorne demokratske mehanizme, uključujući višestranački parlamentarni sistem, slobodne i poštene izbore, pluralističke medije, nezavisno pravosuđe i vladavinu prava, i garantuju poštovanje svih obaveza u oblasti ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina.

[4] Iako je predviđeno deset koraka za prvi semestar 2026. godine, malo je verovatno da je Koupman mislio i na taj semestar, jer je tek nedavno došlo do isteka roka za implementaciju, što znači da će tek u narednom periodu Komisija oceniti ispunjenost.

[5] To je četiri koraka više nego što je civilno društvo utvrdilo u svom prvom nezavisnom monitoring izveštaju. Razlika ne govori nužno o popustljivosti Komisije, već o tome da ona ima uvid u dokumentaciju koju državne institucije civilnom društvu nisu učinile dostupnom, kao i o strožem kriterijumu radne grupe, po kojem korak mora biti ne samo sproveden nego i javno proverljiv.

Prvobitno objavila Beogradska otvorena škola.