Procena strategije vakcinacije EU

Otkako je anglo-švedska farmaceutska kompanija Astra Zeneka (AZ) najavila da zbog problema sa proizvodnjom u belgijskoj fabrici neće moći da isporuči dogovoreni broj vakcina državama članicama EU, Evropska komisija se suočava sa surovim kritikama. U stvari, strategija EU o vakcinaciji, koja je podrazumevala zajedničku nabavku vakcina pod vođstvom Komisije, čak je opisana kao „fijasko“. U ovom neredu, predsednica Komisije, Ursula fon der Lejen, označena je kao glavna odgovorna osoba. Cilj ovog bloga je da analizira da li Komisija zaista zaslužuje da se na nju gleda kao na „vreću za udaranje“. Ključni argument je da, iako građani EU ne mogu biti zadovoljni trenutnom stopom vakcinacije, alternativa zajedničkom pristupu EU bi dovela do slabijih rezultata.

• Potpisivanje ugovora sa farmaceutskim kompanijama – Jedna od prvih žalbi na stopu vakcinacije u EU odnosi se na proces pregovora sa farmaceutskim kompanijama. Ovaj argument navodi da su „bili potrebni meseci da se potpišu ugovori za COVID-19 vakcine, nešto što je moglo da se uradi i u roku od nekoliko nedelja“. Da bi se utvrdilo da li je to zaista moglo biti tako, važno je pogledati raspored pregovora – ne samo EU, već i Ujedinjenog Kraljevstva (UK), države koja je predvodnik u procesu vakcinacije građana.
  • U vreme kada je UK potpisalo prvi sporazum sa AZ 19. maja 2020. godine, Komisija još uvek nije imala mandat da pregovara u ime država članica EU. Prvobitno je samo manja grupa država članica, koja se okupila u neformalnoj „Inkluzivnoj alijansi za vakcinaciju“ (Francuska, Nemačka, Holandija i Italija), vodila pregovore. Kao takva, ova grupa je uspela da potpiše prvi načelni dogovor 13. juna 2020. godine sa AZ, samo 25 dana nakon UK. Kako je postojala bojazan da će Alijansa pružiti preferencijalni tretman „velikim“ državama članicama, njeni članovi su dozvolili Komisiji da preuzme pregovore. Zanimljivo je da je nakon što je Komisija to učinila, prvobitni načelni dogovor sa AZ je prerastao u punopravni ugovor 27. avgusta 2020, dok je UK takav ugovor potpisalo dan kasnije 28. avgusta. Stoga je, uprkos činjenici da je UK imalo prednost u pogledu potpisivanja početnog sporazuma sa AZ-om, Komisija je ipak uspela da sustigne, pa čak i prestigne UK po brzini kada se radi o potpisivanju formalnog ugovora o kupovini vakcina. Ovo pokazuje da su kritike na račun brzine Komisije u pogledu pregovora neosnovane.
  • Pristup Komisije vakcinaciji bio je od suštinskog značaja za zaštitu jedinstva EU u vreme krize. Ministri zdravlja su se 12. juna usaglasili o potrebi zajedničkog delovanja, dok je Komesarka za zdravstvo Stela Kiriakides predstavila ono što će postati EU plan za vakcinaciju pet dana kasnije. Plan je bio zasnovan na jedinstvenom i centralnom postupku nabavke vakcina, s ciljem pojednostavljenja postupka i izbegavanja 27 odvojenih procesa. Izbegavajući kompeticiju među državama članicama, Komisija se nadala da će napraviti korak dalje u izgradnji „istinski evropskog pristupa“. Takav pristup je trebao da rezultuje u snabdevanju vakcina za sve građane EU, istovremeno stvarajući dalju solidarnost između svih država članica, bez obzira na veličinu njihove populacije i kupovnu moć. Imajući ovo na umu, može se samo zamisliti ozbiljnost udara na solidarnost EU i projekat EU u celini, da nije postojao jedinstveni sistem EU za vakcine koji bi sprečio pojavu „trke pacova“ između država članica.
  • Povrh toga, zajedničkim pristupom, Komisija je planirala da poveća pregovaračku moć EU tokom razgovora sa farmaceutskom industrijom. Prema nemačkim medijima, Komisija je uspela da spusti cene sa prvobitno traženih 54,08 evra po dozi, kao na primer Fajzer/Biontek, na 15,50 evra po dozi. Što se tiče AZ, EU je uspela da obezbedi cenu od 1,78 evra po dozi, dok postoje navodi da, na primer, UK plaća 2,47 evra po dozi. Činjenica da je EU uspela kolektivno da snizi cene predstavljala je jednu od ključnih koristi zajedničkih pregovora. Još jedna prednost bila je ta što je Komisija insistirala da farmaceutske kompanije budu podložne pravnoj odgovornosti za bilo kakve nedostatke kod vakcina, što je bilo suprotno prvobitnom koordinisanom lobiranju ovih kompanija da sebi obezbede zaštitu u slučaju neočekivanih problema sa vakcinama. Stoga se u vreme usvajanja plana vakcinacije činilo da je zajedničko delovanje na nivou EU najsigurniji, najbrži i najefikasniji način postizanja ciljeva u vezi sa javnim zdravljem, što je takođe išlo u pravcu daljeg razvoja Zdravstvene unije.
  • Važno je napomenuti da Komisija nikada nije delovala bez znanja država članica. U stvari, sve one su kontinuirano bile informisane i uključene u proces pregovora. S tim u vezi, odluka kojom se Komisiji nalaže da zaključi sporazume sa proizvođačima vakcina takođe je predviđala stvaranje Upravnog odbora. Ovo telo su činili visoki zvaničnici iz svih država članica. Ključna uloga Odbora bila je da raspravlja i pregleda sve delove ugovora pre konačnog potpisivanja. Dalje, Odbor je imenovao članove zajedničkog Pregovaračkog tima, koji predstavljaju sedam država članica, sa kojima je Komisija vodila pregovore. Tim je uključivao stručnjake iz pomenute Inkluzivne alijanse za vakcinaciju, kao i stručnjake iz Španije, Poljske i Portugalije, čime je postignuta ravnoteža interesa širom EU. Stoga, iako je Komesarka za zdravstvo bila ta koja je potpisivala relevantne ugovore, države članice su ipak bile u potpunosti uključene u proces. Iz tog razloga, bilo kakva kritika upućena Komisiji u vezi sa postizanjem dogovora zanemaruje da ova EU institucija nije učinila ništa bez punog odobrenja država članica. Zbog toga bi odgovornost i za uspehe i za neuspehe strategije vakcinacije u stvari trebalo da dele i Komisija i države članice.
  • Složenost pregovaranja unutar EU postaje posebno vidljiva ponovnim pogledom na Ujedinjeno Kraljevstvo. Iako je UK zvanično napustilo EU 31. januara 2020, ipak je ostalo deo orbite EU (iako bez prava glasa) do 31. decembra kao deo dogovorenog prelaznog perioda. S obzirom na to da je UK tokom ovog perioda bilo slobodno da sprovodi sopstvenu strategiju vakcinacije, nezavisno od EU, nije bilo „opterećeno“ idejom uravnoteženja interesa 27 različitih država članica. Čak je izričito odbilo ponudu Komisije da se pridruži zajedničkom programu vakcina. Jedini prioritet za UK je bilo osiguravanje vakcina za britanske građane, dok je EU morala da brine za gotovo pola milijarde građana širom kontinenta. Takve okolnosti dale su prednost UK u pogledu potpisivanja inicijalnog ugovora sa AZ u maju 2020. godine. Povrh svega, s obzirom da je AZ delimično britanska farmaceutska kompanija, koja je izgradila najveću i najproduktivniju fabriku upravo u UK, britanskim vlastima je bilo mnogo lakše da se rano i pod svojim uslovima uključe u pregovore sa ovom kompanijom.
  • Što se tiče potpisivanja ugovora sa drugim farmaceutskim kompanijama, EU je imala pomešane rezultate u poređenju sa UK. Sa francuskim Sanofijem je EU potpisala sporazum 18. septembra 2020. godine, 51 dan nakon UK. Potom, EU je potpisala ugovor sa američkim Džonson&Džonson 08. oktobra, 55 dana nakon UK. Kada je u pitanju američko-nemački Fajzer/Biontek, trebalo je malo više vremena da EU potpiše sporazum. To je učinila tek 11. novembra – 114 dana nakon što je UK to već učinilo. Ipak, uprkos relativno nepovoljnom položaju EU u poređenju sa UK, ona je ipak uspela u međuvremenu da ubrza tempo. U stvari, uspela je da postigne dogovor sa američkom Modernom 24. novembra, samo nedelju dana posle UK. Takav uspeh postaje utoliko impresivniji, s obzirom na strukturne razlike između EU i UK.
  • Sve u svemu, Komisija je bila u proseku 50.6 dana sporija od UK ukoliko se uzme period pregovaranja i Inkluzivne alijanse i Komisije. Ipak, ako se razmatra pregovarački period vođen samo od strane Komisije, EU je u proseku bila sporija 45.5 dana od UK. Takva razlika nije tako velika kao što se može naizgled činiti, s obzirom na to da je UK bilo u mogućnosti da otpočne prve pregovore sa farmaceutskom industrijom pre EU. Stoga se može zaključiti da je Komisija uspela da izvede impresivan podvig istovremeno pokušavajući da održi solidarnost među svojim redovima, dok je vodila pregovore sa ciljem da budu isplativi. S obzirom na njenu veličinu i složen proces donošenja odluka, EU bi, u stvari, trebalo da bude pohvaljena za način na koji je vodila pregovarački proces sa farmaceutskim kompanijama tokom 2020. godine.

• Odobravanje vakcina – Nakon zajedničkog potpisivanja ugovora sa farmaceutskim kompanijama, sledeći korak je bila verifikacija i odobravanje vakcina nakon što su proizvedene. U tom kontekstu, UK je bilo prva država na Zapadu koja je odobrila vakcinu. S obzirom da je uspela da odobri vakcinu Fajzer već 21. decembra 2020., alarm se oglasio u ostatku evropskog kontinenta. Od tada je „trka za vakcine“ postala još očiglednija nego ranije, zbog čega su počele da se iznose prve značajne kritike na račun EU.
  • Kada je reč o EU, do februara 2021. godine Evropska agencija za lekove (EMA) verifikovala je i odobrila vakcine koje su proizvele tri kompanije: Fajzer/Biontek 21. decembra 2020. godine, Moderna 6. januara 2021. godine i pomenuta Astra Zeneka 29. januara 2021. godine. Džonson & Džonson i Sanofi nisu bili uspešni u proizvodnji sopstvenih vakcina, zbog čega zasad gube na značaju. Još važnije, proračuni pokazuju da je EU značajno smanjila zaostajanje za UK. Naime, iako je ova država bila ispred EU kada je u pitanju potpisivanje ugovora sa farmaceutskim kompanijama, EU je ipak uspela da ubrza datum kada je zvanično odobrila vakcine. U stvari, EU je bila 30 dana sporija od UK pri odobravanju AZ i samo 18 dana kada je u pitanju Fajzer. Štaviše, EU je čak uspela da nadmaši za dva dana UK u pogledu odobravanja vakcine Moderna.
  • Jedan od ključnih razloga zbog kojih je UK brže autorizovalo vakcinu bila je činjenica da je prestalo da traži podnošenje formalnog zahteva za hitno odobrenje za upotrebu vakcine. Iz tog razloga, Britanska regulatorna agencija za lekove i zdravstvene proizvode izdala je privremeno odobrenje Fajzeru 2. decembra. Pojednostavljujući „birokratske“ korake, UK je insistiralo na praktičnosti i brzini. UK je nadmašilo EU s obzirom na to da su države članice EU odlučile da sačekaju formalno odobrenje od strane EMA, kojoj je trebalo više vremena jer je insistirala na potpunoj primeni postojećih pravila koja zahtevaju više provera nego kod hitnih odobrenja.
  • Činjenica da su države članice EU strpljivo čekale odluku EMA je zadivljujuća s obzirom na to da su imale zakonsko pravo da ispitaju i odobre hitnu upotrebu vakcina i pre konačne odluke EMA. To je omogućeno na osnovu directive iz 2001. godine, koja omogućava državama članicama da privremeno odobre distribuciju medicinskog proizvoda koji EMA još uvek nije odobrila, pod uslovom da preuzmu punu odgovornost za sve nepredviđene posledice. Treba napomenuti da je ova solidarnost bila potpuna, sve dok nije Mađarska istupila kao prva koja je odobrila i naručila kinesku vakcinu Sinofarm i rusku Sputnik V.
  • Sve u svemu, kada se radi o brzini odobravanja vakcina, EU je u proseku bila 15,6 dana sporija od UK. Drugim rečima, vremenski zaostatak između UK i EU se smanjio za 65,6% ukoliko se uporedi prosečna razlika između vremena kada je ugovor potpisan i kada su vakcine odobrene. Uprkos tome što je EU uspela u značajnoj meri da smanji svoj zaostatak, ona je ipak viđena kao „gubitnica“ u poređenju sa UK. Posmatrajući napore EU u analiziranom periodu, postaje jasno da su snažne kritike upućene Uniji u tom pogledu preterane.

• Prve vakcinacije i prva odlaganja – Sa pojavom prvih vakcina na tržištu započinje prava nevolja za EU. Iako su prethodne faze pregovaranja sa farmaceutskim kompanijama i odobravanja vakcina bile važne, one nisu bile pod tako pažljivim nadzorom zainteresovanih strana, medija i javnosti kao što je to postao proces prve vakcinacije. Kako su slike ljudi koji su se vakcinisali u UK kružile svetom, ozbiljno je dovedena u pitanje sposobnost Komisije da brzo obezbedi vakcine putem centralizovanog sistema. Iako su prve Fajzer vakcine stigle u EU samo 18 dana nakon što su stigle u UK, dok je Moderna stigla u EU a da uopšte nije stigla u UK, kritika se nastavlja i danas, pošto je EU najveći deo svoje strategije vakcinacije zasnovala na dozama AZ.
  • Uprkos sporijem početku davanja prvih vakcina Fajzera, pravi šok je usledio nakon najave da će AZ obezbediti EU samo 40% od prvobitno predviđanih 80 miliona doza u prvom kvartalu ove godine. Ono što je vest učinilo dodatno zabrinjavajućom je činjenica da je AZ takođe odbila naknadni zahtev EU za preusmeravanjem zaliha iz fabrika u UK kako bi se nadoknadile nestašice. AZ je obrazložila da su te doze bile namenjene pre svega britanskom tržištu. Iako su u međuvremenu EU i AZ uspele da povećaju udeo doza na 50% predviđene pošiljke, kritike su ostale oštre kao i do tada.
  • Iako je EU uspela da zadrži snažnu poziciju u pogledu cena i pravne odgovornosti prema AZ, ovde se čini da je ključna „greška“ EU to što nije uspela da se dogovori o jasnim odredbama u pogledu vremena isporuke, jer rokovi su samo okvirni i indikativni. Ipak, ostaje upitno da li je Komisija mogla da učini bilo šta drugačije u pogledu rasporeda, posebno pošto je ugovor sklopljen dok su vakcine još uvek bile u fazi izrade. S tim u vezi, bilo bi nepravedno označiti Komisiju kao „lošeg“ pregovarača, posebno pošto dostupne verzije ugovora otkrivaju da je ugovor EU, zapravo, koristio istu terminologiju kao i ugovor UK.
  • Ključno pitanje leži u različitom pravnom tumačenju sporazuma sklopljenog od strane Komisije i AZ. Ovo se dodatno zakomplikovalo činjenicom da EU nije ni stranka, niti podleže obavezama prema sporazumu između AZ i UK. Prema rečima izvršnog direktora AZ, kompanija se obavezala da će udovoljiti potražnji i iz EU i iz UK prema svom „najboljem razumnom naporu“. Međutim, objašnjeno je da je UK izabrano da ostane prioritetni primalac kada je reč o vakcinama koje izlaze iz fabrika smeštenih u UK jer su oni prvi potpisali inicijalni sporazum maja 2020. godine. S druge strane, EU i dalje tvrdi da takvo tumačenje nije nešto na šta može da pristane, zbog čega i dalje ostaje odlučna u odbacivanju „logike ko prvi devojci, njemu devojka“. Iz tog razloga, EU i dalje insistira na tome da vakcine treba da se šalju i u UK i u EU, bez obzira iz koje fabrike potiču i bez obzira ko je prvi potpisao inicijalni sporazum. Argument EU je pojačan činjenicom da je UK primalo AZ vakcine proizvedene u Belgiji. Sve u svemu, nesuglasice oko pravnog tumačenja ugovora tek treba da imaju svoj epilog. Za sada ostaje vrlo upitno da li je AZ prema sporazumu dozvoljeno da daje prioritet snabdevanju UK nad EU svojim vakcinama proizvedenim u UK.
  • Uzimajući u obzir da se AZ čvrsto držala u pružanju preferencijalnog tretmana Ujedinjenom Kraljevstvu, ovo je omogućilo UK da postane lider u Evropi kada je u pitanju stopa vakcinacije. Do sredine februara 2021. dato je 18,5 doza na 100 stanovnika, a Malta je bila druga sa 8,51. Prosek EU bio je mnogo niži. Čak je i Srbija nadmašila EU sa 8 doza na 100 stanovnika. Iz tog razloga, građani EU imaju razloga da ostanu kritični prema sprovođenju vakcinacije. Ipak, kao i prethodna analiza o sprovođenju strategije vakcinacije, bilo koja vrsta odgovornosti ne bi trebalo stavljati samo na Komisiju, već i na države članice koje su bile uključene u čitav proces. Ipak, očekuje se da što ranije AZ počne da ispunjava svoje obaveze, to će EU biti lakše da brani svoj pristup zajedničkim nabavkama.

Okretanje EU ka protekcionizmu?

Još jedan aspekt koji je pretio da naruši sliku EU kao globalno orijentisanom entitetu je činjenica da je Komisija usvojila privremenu uredbu, nakon najave AZ o smanjenim isporukama, kojom se omogućava da izvoz vakcina bude podložan ranom obaveštavanju i odobrenju pre nego što se otpreme van EU. Mere Komisije predviđaju da takvo odobrenje mogu izdati samo vlasti onih država članica u kojima se proizvode vakcine. Stoga je izgledalo kao da se EU okrenula protekcionizmu (barem u svom mekom obliku), odnosno onome protiv čega se često bori u javnoj sferi.

Međutim, iako se ova uredba može razumeti kao primer protekcionističke politike, treba naglasiti da je ova uredba usvojena samo kao mera predostrožnosti u slučaju da se stvari pogoršaju, posebno jer se EU iznenada suočila sa značajnim manjkom sopstvenih vakcina. S tim u vezi, čini se da nijedna država članica nije primenila ovakve mere do februara 2021. Pored toga, zamišljeno je da novi mehanizam može da se primeni najkasnije do kraja marta, što ukazuje na ograničen vremenski opseg ove uredbe. Konačno, uredba se nije odnosila samo na zaštitu vakcina za građane EU, za šta se EU optužuje, jer je zapravo EU izuzela čak 92 zemlje sa niskim i srednjim prihodima. Povrh toga, članice EFTA-e su izuzete (Island, Lihtenštajn, Norveška i Švajcarska), kao i Zapadni Balkan, što potvrđuje da je EU svesna svoje odgovornosti u svom okruženju.

Ipak, kako UK nije izuzeto od primene ove uredbe, zajedno sa bogatim zemljama poput SAD-a, Kanade i Australije, ono je izrazilo svoje nezadovoljstvo takvom odlukom EU. Ipak, tako snažne kritike EU nisu bile u duhu međusobnog partnerstva, s obzirom na to da UK već ima svoju listu od 174 leka kojima je trenutno zabranjen izvoz. U pitanju su lekovi koji su neophodni za borbu protiv virusa COVID-19. Štaviše, odluka o zabrani izvoza iz UK je dugotrajna, jer je na snazi još od marta 2020. godine. To pokazuje da se UK oslanjalo na vrstu protekcionizma pre nego što je EU uopšte počela da razmišljala o tome.

U jeku brzog donošenja odluka, nakon sve oštrijih kritika, EU je ipak donela jednu iracionalnu odluku. Naime, Komisija se pozvala na hitnu odredbu Severnoirskog protokola (član 16). Takva odluka doneta je zbog straha da će Severna Irska postati centar za ilegalne pošiljke iz EU u UK. Ovo se smatralo mogućnošću s obzirom na to da su pregovori o Bregzitu rezultirali sprečavanjem pojave čvrste granice između Republike Irske, države članice  EU, i Severne Irske, dela UK. Ono što je odluku Komisije učinilo tako pogubnom jeste činjenica da bi njena primena ponovo uspostavila granicu na irskom ostrvu – upravo ono što su pregovori o Bregzitu godinama pokušavali da spreče. Srećom po sve, takva odluka je brzo poništena, za nekoliko sati, odnosno pre nego što je ikada i sprovedena. Činjenica da vrhunski stručnjaci EU za Bregzit, kao ni UK ili Irska nisu bili konsultovani, zaista je nanela udarac post-Bregzit odnosima između UK i EU, istovremeno ugrožavajući mir. Sada, UK se neće zaustaviti sve dok ne dobije dodatne koncesije u narednom periodu. Iako je predsednica Komisije preuzela krivicu za ovu grešku, to neće biti dovoljno. EU bi ovo trebalo da shvati kao lekciju kako bi bolje razvila svoj unutrašnji proces donošenja odluka, istovremeno postajući otpornija na spoljne pritiske stvorene raznim krizama.

Quo Vadis, Europa?

Iako postoje neki razlozi za kritiku pristupa Komisije vakcinaciji tokom pandemije, posebno u smislu namere da suspenduje Severnoirski protokol, većina kritika usmerenih na ovu instituciju EU nije bila osnovana. Uprkos napretku UK u strategiji vakcinacije, EU je ipak uspela da održi razuman tempo, ne zaostajući toliko kao što bi se prvobitno moglo zamisliti kada je reč o potpisivanju ugovora i odobravanju vakcina. Međutim, stepen vakcinacije u EU zaista jeste bio spor. Ipak, bilo bi nerealno svu krivicu svaliti na Komisiju, kao što je prethodno detaljno objašnjeno, posebno uzimajući u obzir složene okolnosti na terenu. U stvari, svaku buduću kritiku upućenu Komisiji trebalo bi da snose i države članice, jer su one bile te koje su podržale strategiju vakcinacije EU i pomno pratile pregovore. S tim u vezi, biće neophodno da EU ostvari značajan napredak u narednim nedeljama i mesecima.

Iako građani EU imaju pravo da budu nezadovoljni sporim tempom vakcinacije, alternativni scenario zaključivanja 27 odvojenih poslova i procesa vakcinacije verovatno bi rezultirao oštrom konkurencijom između država članica, što bi potencijalno moglo zadati smrtonosni udarac projektu jedinstva i integracije EU. To bi takođe dovelo do toga da samo bogatije države članice pribave vakcine za sebe, ostavljajući siromašnije po strani. U tom scenariju, siromašnije države članice bi bile primorane da se oslanjaju na vakcine koje dolaze iz Rusije i Kine, što bi rezultiralo slabljenjem evropske strateške autonomije. Podele u EU bi se stoga nastavile produbljivati, sve dok bi spoljni akteri nastavili da povećavaju svoj uticaj na evropskom kontinentu.

Uprkos nezavidnoj trenutnoj situaciji, ima mesta za optimizam. Činjenica da su države članice EU ostale jedinstvene tokom 2020. godine i da to i dalje većina njih čini, poruka je da EU ima perspektivnu budućnost. Ova budućnost je budućnost reformi, posebno u pogledu onih reformi usmerenih ka upotpunjavanju Zdravstvene unije. Proces reformi neće biti bez prepreka, posebno uzimajući u obzir to da je strategija vakcinacije složena, zbog čega će lideri EU i lideri država članica EU imati važan zadatak da objasne situaciju i svoj slučaj predstave evropskim građanima u narednom periodu. Ima li boljeg načina da se to otpočne nego na predstojećoj Konferenciji o budućnosti Evrope?