Javne nabavke: Kočnica ili stepenik u evropskim integracijama Srbije?

Kao i u mnogim drugim oblastima, Srbija bi trebalo da se usaglasi sa pravnim tekovinama i standardima EU i u oblasti javnih nabavki. Transparentan proces, jednake mogućnosti za sve, nediskriminacija i poštovanje procedura su neophodni iz perspektive građana, jer je u njihovom interesu da se javnim novcem upravlja domaćinski. Prema Zakonu o javnim nabavkama sve nabavke dobara, usluga i javnih radova od privrednih subjekata jednog ili više javnih naručilaca ostvarenih na osnovu ugovora predstavljaju javnu nabavku. Informacije o svim javnim nabavkama nalaze se na Portalu javnih nabavki koji je uspostavljen 2020. godine sa ciljem da obezbedi transparentnost a koji je u nadležnosti Kancelarije za javne nabavke (KJN). Nakon što je Evropska komisija usvojila revidiranu metodologiju proširenja EU, Poglavlje 5 koje se odnosi na javne nabavke našlo se u klasteru 1 – Osnove, zajedno sa funkcionisanjem demokratskih institucija, reformom javne uprave, i vladavinom prava. Imajući u vidu stratešku orijentaciju Srbije ka EU postavlja se legitimno pitanje da li su javne nabavke u Srbiji kočnica za evropske integracije ili samo stepenik preko kog će Srbija preći na putu do članstva?  

Javne nabavke predstavljaju oblast visokog koruptivnog rizika prema proceni Organizacije za evropsku saradnju i razvoj (OECD) i potencijalno velikih troškova u vidu direktnih gubitaka u slučaju zloupotreba, lošeg upravljanja, izvrgavanja procedura, itd., te stoga zahteva posebnu pažnju upravo kako bi se koruptivni rizici predupredili. Ujedinjene nacije navode da se u proseku 10-25% vrednosti ugovora o javnim nabavkama može izgubiti usled korupcije. Iako vlade pokušavaju da suzbiju korupciju kod javnih nabavki kroz zakonsku regulativu, najnovija istraživanja pokazuju da bi veći fokus trebalo staviti na praksu javnih nabavki (npr. Bosio i dr.) Ovaj tekst daje pregled ključnih izazova javnih nabavki u Srbiji u dve ravni: prva jeste osvrt na trenutnu zakonsku regulativu u ovoj oblasti, dok se druga odnosi na praktičnu primenu i uočene nedostatke prilikom realizacije javnih nabavki.   

Kada govorimo o pravnom uređenju javnih nabavki u Srbiji, prva adresa jeste Zakon o javnim nabavkama (ZJN) usvojen 2019. godine, a koji je stupio na snagu u julu 2020. Prema oceni Evropske komisije o napretku Srbije iz 2021, ovaj zakon ocenjen je kao načelno usaglašen sa pravom EU. Ovo je posebno važno jer usaglašenost sa pravnim tekovinama EU doprinosi boljoj domaćoj zakonskoj regulativi, ali je i obaveza koju Srbija pre ili kasnije mora da ispuni kako bi postala članica Unije. Sâm Zakon jamči neke važne principe koji su ključni za javne nabavke poput načela ekonomičnosti i efikasnosti, obezbeđivanja konkurencije i efikasnosti, transparentnost postupka, jednakost privrednih subjekata, proporcionalnost. Uvođenje načela zabrane diskriminacije i načela proporcionalnosti predstavlja unapređenje u odnosu na prethodna zakonska rešenja, čime je trenutno zakonodavstvo unapređeno. Takođe, novi Zakon uvodi dodatno usklađivanje sa direktivama EU, a njegova primena kao rezultat predviđa značajno smanjenje i pojednostavljivanje postupka, smanjenje administrativnog opterećenja uvođenjem elektronske komunikacije i digitalizacije čitavog procesa, a samim tim i smanjenjem troškova učešća u postupcima javne nabavke malim i srednjim preduzećima koji možda ne raspolažu administrativnim i stručnim kapacitetima.   

Međutim, pravna regulacija ove oblasti u Srbiji pokazuje određene slabosti koje je neophodno otkloniti. Naime, iako je Komisija mišljenja da je Zakon o javnim nabavkama zadovoljavajuć prema standardima EU, ona zapaža i određene nedostatke u pravnom okviru koji odstupaju od najviših evropskih standarda. Pre svega neophodno je usvojiti amandmane na postojeći zakon u oblasti javno-privatnih partnerstava i koncesija kako bi se ovaj zakon uskladio sa Direktivom EU o koncesijama. Ono što dodatno zabrinjava i otvara prostor manipulacijama jeste Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju koji dozvoljava Vladi da pojedine infrastrukturne projekte, koje proglasi od posebnog značaja za državu, izuzme od primene Zakona o javnim nabavkama. Na ovaj način ne samo da se zaobilazi regulativa o javnim nabavkama Srbije, već i direktive EU, što predstavlja problem za evropske integracije Srbije i praksu od koje se što pre treba odustati. Identični nedostaci identifikovani su i u SIGMA godišnjem izveštaju o praćenju Principa javne uprave u Srbiji. On potvrđuje da je zakonodavni okvir Srbije u velikoj meri usaglašen sa direktivama EU, međutim, takođe identifikuje mogućnost izuzetaka od primene Zakona, na osnovu već pomenutog Zakona o posebnim postupcima i bilateralnim ugovorima sa drugim državama, kao veliki rizik. Ovi izuzeci, kao i nedostatak potpune usaglašenosti sa direktivama EU predstavlja ozbiljnu pretnju za integritet čitavog sistema javnih nabavki u zemlji.  

Pored prepreka koje se tiču pravnog okvira, treba obratiti pažnju i na izazove praktične (ne)primene Zakona o javnim nabavkama i potencijalnim problemima koji iz toga proizilaze. Ovi praktični problemi podjednako loše utiču na javne nabavke kao i nedostaci u oblasti zakonske regulative, ako ne i više. Prosečan broj ponuda po zaključenom ugovoru u postupcima javnih nabavki beleži pad nekoliko godina zaredom, od prosečno 3 ponude koliko je bilo u 2017, do 2,6 ponude u 2020. Imajući u vidu da je u 2018. i 2019. godini bilo u proseku 2,5 ponude, možemo pretpostaviti da je primena novog ZJN za posledicu potencijalno imala blago poboljšanje već u prvih šest meseci. Prirodno, manji broj ponuda na tenderima predstavlja slabiju konkurenciju a može biti i indikator drugih problema, poput nedovoljnog istraživanja tržišta od strane naručilaca kao i sačinjavanjem tehničkih specifikacija predmeta javne nabavke koje sužavaju krug potencijalnih ponuđača ^[1]Ove probleme identifikovala je i tadašnja Uprava za javne nabavke u svom godišnjem izveštaju o dodeljenim ugovorima o javnim nabavkama za 2019. godinu, str. 39. S druge strane, ono što dodatno opterećuje proces javnih nabavki u Srbiji jeste prečesta primena kriterijuma najniže ponuđene cene (u 94% slučajeva) nauštrb kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude. Česta posledica korišćenja ovog principa jeste, da iako inicijalno jeftiniji, predmeti nabavke mogu dugoročno postati skuplji usled lošijeg kvaliteta, troškova eksploatacije i većeg utroška energije. Osnovna pretpostavka je da se kvalitet dobara i usluga u procesu javnih nabavki može poboljšati većom konkurencijom i češćom primenom principa ekonomski najpovoljnije ponude.  

Grafikon 1. Prosečan broj ponuda po zaključenom ugovoru 2013-2020, izvor: Uprava/Kancelarija za javne nabavke 

Neretko prilikom procedure javne nabavke dolazi do izigravanja i izbegavanja Zakona o javnim nabavkama. Navođenje detaljnih tehničkih specifikacija koje odgovaraju samo jednom ponuđaču jedan je od načina da se spreči konkurencija i olakša dobijanje ugovora jednom ponuđaču. Diskriminacija određivanjem tehničkih specifikacija tako da se daje prednost određenim proizvodima ili proizvođačima, kao i navođenje naziva proizvoda ili proizvođača, predstavljaju neke od najčešćih tipova nepravilnosti koje je identifikovala i Transparentnost Srbija još 2017 godine. Jedan od primera narušavanja načela obezbeđivanja konkurencije prilikom javne nabavke jeste slučaj nabavke vozila za kontrolu nepropisnog parkiranja – „Oko sokolovo“, koji se našao i u Alarm izveštaju o stanju u oblasti javnih nabavki u Srbiji 2021. godine. Naime, u konkursnoj dokumentaciji predmetnog postupka naručilac je odredio tehničke karakteristike koje odgovaraju samo jednom modelu automobila („lend rover diskaveri sport“) ^[2]U konkretnom slučaju predmet javne nabavke je bilo terensko vozilo sa pogonom na sva četiri točka, proizvedeno 2019. godine, maksimalne dužine 4600 mm, minimalne visine 1670 mm, međuosovinskog … Continue reading, a imajući u vidu da u Srbiji postoji samo jedan zvanični distributer „lend rover“^[3]„British Motors“ d.o.o. Beograd jedini je distributer „lend drover“ vozila u Srbiji. vozila, da se zaključiti da je načelo konkurencije u ovom slučaju bilo značajno ograničeno.

Još jedan karakterističan primer ograničenja načela konkurencije jeste opremanje Kliničnog centra Srbije (KCS) 2021. godine, gde je naručilac kao predmet postupka odredio nabavku čak 602 artikla različite funkcije i namene – uključujući medicinsku i nemedicinsku opremu. Time što je predmet nabavke oblikovan kao jedna celina, a ne podeljen u više partija Centar za primenjene evropske studije okarakterisao je kao ograničenje konkurencije koje je rezultovalo u samo jednom ponuđaču.  

Ovde treba iskoristi priliku i ukazati na problem koji je čest, ali ne nužno i nezakonit. To svakako jeste činjenica da se ZJN ne primenjuje na nabavke koje su sklopljene putem međunarodnih ugovora kao i infrastrukturne projekte od posebnog značaja, a što nije u skladu sa najboljom praksom. To postaje posebno važno u situaciji kada 17 od 20 najvrednijih javnih nabavki koje je javni sektor u Srbiji zaključio u 2020. godini jesu  zaključene na osnovu međunarodnih ugovora koji su izuzeti iz primene ZJN.  U prilog tome govori i podatak da se kod 100 najvrednijih nabavki u 2020. godini u proseku takmičilo samo 1,27 ponuđača. Kao što je već pomenuto, SIGMA izveštaj navodi upravo ova dva slučaja – nabavke na osnovu međunarodnih ugovora i poseban zakon o važnim infrastrukturnim projektima – kao ozbiljnu pretnju integritetu čitavom sistemu javnih nabavki. Stoga, na Srbiji ostaje da prilagodi svoju praksu pravnim tekovinama EU i obezbedi primenu principa javnih nabavki i u slučajevima onih najvrednijih.  

Na kraju, kada posmatramo javne nabavke u Srbiji dugoročno, evidentno je kontinuirano ponavljanje istih problema iz godine u godinu. Veoma mali broj ponuda po postupku, posebno u nabavkama velike vrednosti, zatim rast vrednosti ugovora o javnim nabavkama izuzetih od primene ZJN i nedovoljna kontrola u postupcima javnih nabavki su izazovi koji moraju biti prevaziđeni u budućnosti. Tome u prilog govori i činjenica da iako je otvorila Poglavlje 5 o javnim nabavkama u procesu pregovora za članstvo u EU, Srbija ni nakon pet godina nije uspela da zatvori ovo poglavlje, a ključne preporuke Evropske komisije se ponavljaju od izveštaja do izveštaja. Dva ključna prelazna merila u ovom poglavlju definisana 2016. godine jesu puna usklađenost nacionalnog zakonodavstva Srbije sa evropskim tekovinama u pogledu javnih nabavki, uključujući i zakonodavstvo o koncesijama i međunarodnim dogovorima koji izuzimaju neke poslove iz okvira zakona o javnim nabavkama kao i da javne nabavke zaključene na osnovu međunarodnih ugovora ne ograničavaju konkurenciju neopravdano i poštuju osnovne principe javne nabavke u skladu sa nacionalnim i zakonodavstvom EU. Tako se i preporuke Evropske komisije ponavljaju iz godine u godinu u pravcu ispunjavanja ova dva prelazna merila. 

Nemogućnost Srbije da ispuni prelazna merila za Poglavlje 5 više od 5 godina ukazuje na manjak spremnosti za članstvo u EU. Iako sama Komisija u svom poslednjem izveštaju ocenjuje stepen spremnosti u ovom poglavlju kao „umeren“ to nije dovoljno da se poglavlje i zatvori jer je Srbija stagnira i po pitanju primene. Dakle, još jedna posledica dugotrajnosti ovih problema, pored rasipanja resursa odnosno netransparentnosti postupka i male konkurencije, jeste i stagnacija kada je u pitanju čitav proces pristupanja Srbije EU. Stoga bi ključne preporuke za Vladu Srbije bile da bez odlaganja dodatno prilagodi legislativu u ovoj oblasti pravnim tekovinama EU, obezbedi bolju kontrolu samog procesa, kao i poštovanje principa konkurentnosti i nediskriminacije i u slučajevima javnih nabavki po osnovu međunarodnih ugovora. 

Blog je pripremljen u okviru Regionalne platforme za javno-privatno partnerstvo za dobro upravljanje (R2G4P). Analiza na ovu temu će biti uključena u Izveštaj o dobrom upravljanju zemalja južne i istočne Evrope (JIE), koji će biti objavljen na sajtu R2G4P.

Projekat implementiraju: