Brisel između Madrida i Barselone?

Ukoliko se godine pamte po krizama sa kojima se Evropska unija (EU) suočavala, onda je izvesno da će 2017. godina biti obeležena po jednostranom proglašenju nezavisnosti španskog regiona Katalonije 27. oktobra,[1] čime je izazvana kriza ustavnog poretka Španije. Po svojim mogućim posledicama, ovaj događaj bi mogao ostati jednako upamćen kao što je to bio slučaj sa Bregzitom 2016. godine, odnosno, glasanje Ujedinjenog Kraljevstva (UK) za izlazak iz Unije, čime je opstanak Unije doveden u pitanje ili, sa izbegličkom krizom iz 2015. godine, koja je bila propraćena porastom evroskepticizma i povećanim brojem terorističkih napada. Stoga, imajući u vidu značaj ove teme, u ovom tekstu se analiziraju dometi EU prilikom rešavanja unutrašnjih pitanja svojih država članica, odnosno, razmatra se mogućnost medijacije Unije između Madrida i Barselone, na šta je katalonska strana pozivala. U skladu sa „načelom dodeljivanja“ (principle of conferral), definisanim članom 5 Lisabonskog ugovora, Uniji se omogućava da deluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice Ugovorima dale. Međutim, mogućnost vršenja medijacije u slučaju spora oko teritorijalnog integriteta u okviru njenih granica ne nalazi svoje mesto među eksplicitno navedenim nadležnostima Unije. Stoga, analizirajući pravni okvir EU, zaključuje se da Unija zaista nema mogućnost intervenisanja u ovoj krizi, barem ne formalno gledano. Ipak, u slučaju kreativnog delovanja, u ovom tekstu se ukazuje i na mogućnost da Unija izvrši indirektan pritisak na Madrid radi uspostavljanja neke vrste dijaloga.

Katalonska kriza kao još jedan izazov za EU

Na dan jednostranog proglašenja katalonske nezavisnosti, Španija je, pozivajući se na član 155.1 svog Ustava iz 1978. godine,[2] po prvi put u svojoj modernoj demokratskoj istoriji preuzela direktnu kontrolu nad jednim od svojih regiona, istovremeno smenivši secesionističku Vladu Katalonije, čime je pokrenut najturbulentniji period u Španiji još od neuspelog puča 1981. godine, ili čak od smrti njenog nekadašnjeg diktatora Franciska Franka 1975, kada je otpočela španska tranzicija ka demokratiji. Ovom događaju prethodilo je višegodišnje zaoštravanje odnosa između Madrida i Barselone, što je rezultovalo referendumom o nezavisnosti Katalonije koji se održao 1. oktobra. Na dan referenduma, došlo je do sukoba između policije i građana u kojima je povređeno skoro 900 ljudi, što je privuklo  pažnju široke međunarodne javnosti i ilustrovalo ozbiljnost krize. Imajući u vidu da je Španija jedna od najvećih članica EU, ovom krizom je još jednom dovedena u pitanje stabilnost Unije, ali i njena sposobnost da uspešno rešava sporove unutar svojih granica.

Iako je tokom trajanja ove krize, krajem oktobra meseca, održan EU samit (sastanak Evropskog saveta), ova tema se nije našla na dnevnom redu lidera evropskih zemalja, što se može protumačiti kao pokušaj minimalizacije problema. Uz to, o Kataloniji se jedino razgovaralo na marginama ovog događaja, odnosno, ovo pitanje je kratko pomenuto tokom večere i na konferenciji za novinare nakon sastanka. Ipak, samit je omogućio liderima država članica da otvoreno stanu iza premijera Španije Marijana Rahoja, a u tome su se istakli predsednik Francuske Emanuel Makron i kancelarka Nemačke Angela Merkel, ali i predstavnici EU institucija – predsednik Evropske komisije Žan-Klod Junker, predsednik Evropskog saveta Donald Tusk i predsednik Evropskog parlamenta Antonio Tajani.[3] Čak i kada su u pitanju apeli koji su ukazivali na prekomerno korišćenje sile španske policije na dan referenduma u Kataloniji, lideri EU su većim delom ostavili utisak uzdržanosti,[4] ne želeći da na taj način ojačaju legitimitet secesionističkih snaga i jasno ukazujući da katalonska kriza neće uneti nikakve promene u njihove odnose sa Španijom.

Medijacija kao spoljnopolitički alat EU

Kao projekat koji je zasnovan na ideji mira, EU je dobro upoznata sa konceptom prevencije konflikta i medijacije, ali van svojih granica. Od 2009. godine, kada stupa na snagu Lisabonski sporazum, EU ojačava svoju ulogu i kapacitete za podršku mirovnim procesima i prevenciji konflikta, pre svega putem angažmana tada novoosnovane Evropske službe za spoljne poslove (EEAS). Iste godine Savet EU usvaja dokument kojim definiše medijaciju kao potpomaganje ili asistiranje pregovorima između sukobljenih strana, uz podršku odgovarajuće treće strane, pre svega radi prevencije nasilja ili okončanja sukoba. Ovaj dokument se nadovezuje na Evropsku bezbednosnu strategiju (ESS) iz 2003. godine, koja pruža konceptualni okvir za Zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku (CFSP) i Zajedničku bezbednosnu i odbrambenu politiku (CSDP), što znači da se pojam medijacije isključivo vezuje za spoljno delovanje EU, ne ostavljajući prostor za njenu primenu u sporovima koji se odvijaju u okviru njenih granica, a što dodatno potvrđuje činjenicu da Evropska komisija nema prostora za delovanje u katalonskoj krizi.[5]

Posmatrajući pravni okvir EU, posebno je važan član 4.2 Lisabonskog ugovora, koji navodi da EU poštuje „temeljne državne funkcije, uključujući osiguranje teritorijalne celovitosti države, očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti,” a potom se dodaje da pitanje nacionalne bezbednosti ostaje u isključivoj nadležnosti njenih država članica. Imajući u vidu da slučaj odvajanja Katalonije od Španije predstavlja pitanje teritorijalnog integriteta, prethodno pomenuti član ograničava potencijalnu delatnost EU na ovom polju i jasno određuje njen odnos prema državama članicama. Stoga, pravno-formalno gledano, EU zaista ne poseduje moć da pokrene zvanični postupak posredovanja između Madrida i Barselone uprkos brojnim pozivima da to učini, jer se pitanje teritorijalnog integriteta nalazi isključivo u rukama njenih država članica.

Dometi EU kao posrednika za unutrašnja pitanja svojih država članica

Neposredno pred proglašenje nezavisnosti, tadašnji predsednik Katalonije Karles Pudždemon javno je uputio poziv EU, zahtevajući njeno posredovanje između Madrida i Barselone, kako bi se na taj način došlo do kompromisnog i mirnog rešenja. Iz Brisela, ovom zahtevu je otvoreno pružila podršku politička grupacija Evropskog parlamenta „Zeleni – Evropska slobodna alijansa“ (Greens/EFA), uputivši poziv Evropskoj komisiji da inicira dijalog i posreduje između dveju sukobljenih strana. Međutim, Evropska komisija je, u skladu sa prethodno opisanim pravnim ograničenjima, pokazala svoju uzdržanost, jasno odbivši da se meša u unutrašnja pitanja Španije.

Imajući to u vidu, zagovornici medijacije EU između Madrida i Barselone u više navrata su navodili slučaj Severne Irske, kao primer uspešnog delovanja EU u rešavanju konfliktne situacije unutar svojih granica.[6] Radi se o konfliktu (the Troubles) u kojem je poginulo oko 3500 ljudi, a koji je trajao od 60-ih godina prošlog veka, sve do 1998. godine kada je okončan zaključivanjem Mira u Belfastu (Good Friday Agreement) 1998. godine.[7] Međutim, treba posebno naglasiti da EU tada nije posredovala u svojstvu zvaničnog medijatora između sukobljenih strana u ovom konfliktu, kao što se sada to od nje zahteva u Kataloniji, već se njen angažman najpre svodio na programe za ekonomski razvoj koje je nudila Severnoj Irskoj. Stoga, iako je delovanje EU imalo za cilj okončanje konflikta, njen uticaj je pre svega bio ekonomske, a ne političke prirode.[8] Imajući u vidu da je Katalonija najbogatiji region u Španiji, EU ne bi mogla da se posluži prethodno navedenom ekonomskom taktikom, te se nameće zaključak da katalonska kriza predstavlja nepoznat teren za EU.

Da li su ruke EU zaista vezane?

Uzimajući u obzir da, pravno gledano, EU nema načina da se umeša u krizu, postavlja se pitanje da li se time zaista vezuju ruke EU i kompletno ograničava njeno polje delovanja u ovoj krizi. Govoreći u hipotetičkom smislu, Žan-Klod Junker je jasno i u više navrata naveo, da bi potencijalna medijacija od strane Evropske komisije bila moguća jedino u slučaju kada bi obe strane sukoba to zatražile. Do sada je Madrid čvrsto odbijao mogućnost da se uključi u dijalog sa Barselonom,[9] uz ili bez posredstva Unije, pozivajući se, pre svega, na član 2. svog Ustava iz 1978. godine, kojim se definiše princip „nedeljivog jedinstva španske nacije“, ne ostavljajući na taj način pravo na samoopredeljenje njenim regionima. Imajući u vidu nekompromisni stav Madrida po ovom pitanju, ostaje da se zaključi da prethodno opisani scenario nije u domenu realnosti.

Pored toga, jasno je i da Evropska komisija nema interes, čak i da može, da se umeša u katalonsku krizu kao medijator, jer bi, prema rečima Junkera, to stvorilo dodatni „haos“ u Evropi. Drugim rečima, EU dobro zna da će njeno upravljanje ovom krizom ex-ante uticati na način na koji bi ona morala da se ophodi i prema drugim slučajevima ovog tipa u budućnosti. Stoga, ona ima opravdani strah da bi potencijalnom medijacijom između Madrida i Barselone otvorila pandorinu kutiju secesionizma,[10] odnosno, da bi time podstakla druge secesionističke regione da traže medijaciju između njih i centralnih vlasti, a čime bi Unija utrla put kojim ne bi bila voljna da pođe u budućnosti. Kao primeri regiona sa secesionističkim težnjama u okviru EU mogu se, između ostalog, navesti španska Baskija, belgijska Flandrija, francuska Korzika i italijanski Veneto i Lombardija. Imajući u vidu ove primere, postaje jasno zašto ni lideri država članica nemaju motivaciju da podrže zahteve Katalonije.

Tokom ove krize, Španija je optuživana za korišćenje prekomerne sile,[11] a što je podrazumevalo nasilje na ulicama, hapšenje 14 katalonskih zvaničnika i pozivanje na sud 700 gradonačelnika iz Katalonije zbog saslušanja. Ukoliko je cilj Unije zataškavanje secesionizma u Evropi, može se postaviti pitanje da li to znači da ona treba da se u drži potpunosti po strani u slučaju Katalonije i kakve posledice po njen međunarodni imidž i po vrednosti koje ona zagovara ima njeno „žmurenje“ na prethodno opisane događaje. Do sada, Evropska komisija je javno podsticala dijalog između Madrida i Barselone (ne implicirajući nikakvu sopstvenu ulogu u njemu), međutim, ostaje utisak da je njena posvećenost ovim naporima nedovoljno velika, pa možda čak i neiskrena.

Iako postojeći pravni i institucionalni okvir formalno ne pruža mogućnosti za delovanje Unije i bez obzira što su za sada male šanse da će se opredeliti za promenu svoje trenutne pozicije, postoje druge mogućnosti koje bi pomogle rešavanju ovog problema. Sa jedne strane, lideri država članica koji uživaju poverenje aktuelnih vlasti u Madridu bi mogli da, u dogovoru sa liderima evropskih institucija, pojačaju neformalne pritiske na Madrid da uđe u razgovor sa Barselonom. Sa druge strane, Unija bi mogla da podstiče kreiranje široke platforme koja bi podrazumevala participaciju i drugih zainteresovanih strana, kao što su lokalne zajednice, domaće i međunarodne nevladine organizacije. Delovi ekspertske javnosti su već predložili Komisiji kreiranje posebnog radnog tela (task force) koje bi bilo zaduženo za poslove ovog tipa. U slučaju svog kreativnog delovanja, kao što je to i činila u Severnoj Irskoj, EU bi mogla da nađe način da pruži finansijsku ili tehničku podršku ovoj platformi, čime ne bi izlazila iz svojih pravnih okvira.

Novo poglavlje ove krize započinje 21. decembra, kada će se održati regionalni izbori koje je španski premijer Rahoj raspisao, a bivši premijer Katalonije Pudždemon priznao. U zavisnosti od rezultata na ovim izborima, pokazaće se da li je došlo do „hlađenja“ cele situacije ili su strasti ostale na visokom nivou, što bi moglo da umanji ili poveća potrebu za uspostavljanjem dijaloga između dveju strana u narednom periodu.

[1] Iako je 90% izašlih na referendumu glasalo za nezavisnost Katalonije, samo 43% od ukupnog broja građana je izašlo na glasačka mesta.

[2] Član 155.1 španskog Ustava je opisivan i kao „nuklearna opcija“. Ona glasi: „Ukoliko Autonomna zajednica ne ispunjava obaveze koje su joj dodeljene Ustavom ili drugim zakonima, ili ukoliko deluje na način koji ozbiljno ugrožava opšte interese Španije, Vlada, nakon što podnese žalbu predsedniku Autonomne zajednice i ne primi zadovoljavajući odgovor, prema tome može, nakon odobravanja apsolutne većine Senata, preduzeti neophodne mere kako bi naterala drugu stranu da prisilno ispuni navedene obaveze ili kako bi zaštitila gorepomenute opšte interese.”

[3] Interesantna je činjenica da su Junker, Tusk i Tajani članovi Evropske narodne partije (EPP),  čiji je takođe član Rahoj, što ukazuje na njihovu zajedničku ideološku poziciju.

[4] Kao primetni izuzetak može se navesti istupanje premijera Belgije Šarla Mišela, koji je otvoreno pozvao na dijalog i političku deeskalaciju u Španiji, izazvavši oštre reakcije Madrida.

[5] Kao dobar primer posredovanja Unije na spoljnom planu, može se istaći tekući dijalog između Beograda i Prištine, koji se odvija pod okriljem EEAS, uz direktnu medijaciju Visokog predstavnika za zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku, a koji traje još od 2011. godine i koji predstavlja osnovu za dalji proces evrointegracija Srbije i Kosova*.

[6] UK i Republika Irska postaju članice EU 1973. godine.

[7] Mirom u Belfastu se regulisao odnos između Republikanaca (Katolika) i Unionista (Protestanata) iz Severne Irske; Severne Irske i Republike Irske, i Ujedinjenog Kraljevstva (UK) i Republike Irske, ostavljajući mogućnost Severnoj Irskoj u budućnosti da se pita o njenom potencijalnom otcepljenju od UK i priključenju Republici Irskoj.

[8] EU je pokazala veliku dozu kreativnosti u ovom slučaju, nudeći ekonomske programe osiromašenoj Severnoj Irskoj, koristeći svoju politiku „uslovljavanja“, pomoću koje je zahtevala saradnju između vlasti, organizacija, firmi i političkih aktera sa obe strane sukoba.

[9] Nakon referenduma o nezavisnosti, lider Socijalističke radničke partije Španije (PSOE), odnosno, glavne opozicione partije u Španiji, Pedro Sančez, kritikovao je premijera Rahoja zbog korišćenja sile, smatrajući da je dijalog sa Barselonom bio ključ za rešavanje krize, što pokazuje da na partijskom planu Španije nije bilo jedinstvene i čvrste pozicije. Međutim, na dan proglašenja nezavisnosti Katalonije, PSOE je stao uz institucije Španije.

[10] „Brojni analitičari naglašavaju da su to već učinile njene države članice (23 od 28) priznavanjem jednostrane nezavisnosti Kosova*.

[11] UN je upozorila na disproporcionalno korišćenje sile od strane španske policije 1. oktobra, na dan referenduma i Visoki komesar za ljudska prava je pozvao Španiju da prihvati posetu eksperata UN koji bi ispitali stanje na terenu.