Bregzit: Habemus Pactum

Bregzit je postao fenomen koji je počeo da privlači pažnju svetske javnosti od kako su građani Ujedinjenog Kraljevstva na referendumu 2016. godine odlučili da se njihova država povuče iz Evropske unije. Od tog trenutka, u UK su dva puta organizovani vanredni izbori, dok su se promenila čak tri premijera. U međuvremenu, nakon produžetka pregovora, 2019. godine je postignut Sporazum o povlačenju. Međutim, to je bio samo jedan deo priče, s obzirom da je dvema pregovaračkim stranama, UK i EU, ostalo da se dogovore o budućim odnosima. Od marta 2020. godine su obe strane opet sele za istim stolom kako bi pronašle sporazum koji bi, s jedne strane, zadovoljio pristalice Bregzit-a, a s druge, očuvao integritet jedinstvenog tržišta EU, istovremeno pokušavajući da izbegnu rastanak bez dogovora. Pandemija COVID-19 je počela u isto vreme kada su pregovori započeti, što je dodatno otežalo celu situaciju. Uprkos tome što su se obe strane složile da postignu dogovor do oktobra, rok je ponovo odložen, što u kontekstu Bregzita nije iznenađujuće. Nakon nekih uspona i puno padova, Sporazum o trgovini i saradnji je postignut i objavljen 24. decembra, na Badnje Veče. Kako Sporazum ima vise od 1000 strana, cilj ovog bloga je da analizira kljucne elemente koje će odrediti budući odnos EU i UK.

1. Regulatorna i carinska nezavisnost – Iako je UK razmatralo određeni nivo usklađenosti propisa i članstva u carinskoj uniji EU tokom mandata premijerke Tereze Mej, postalo je jasno da do toga neće doći nakon što je Boris Džonson postao premijer 2019. godine, kome je cilj bio potpuno povlačenje iz jedinstvenog tržišta i carinske unije EU. Ovo će omogućiti UK da ima svoju trgovinsku politiku i odvojeno tržište koje će uređivati po svojim pravilima. Takođe, UK neće imati obavezu da doprinosi budžetu EU. Ipak, kao rezultat ove odluke, UK će biti ograničeno na sledeće načine:

a. Prekid slobodnog kretanja robe – UK neće moći da slobodno trguje sa EU s obzirom na to da će morati da se pridržava pravila koji se tiču uverenja o poreklu, carinskih formalnosti, graničnih carinskih provera i regulatornih provera, kao i kontrole bezbednosti, zdravlja i drugih bitnih oblasti. Ovo će neizbežno povećati troškove trgovanja, dok će je istovremeno usporiti. Drugim recima, trgovina neće biti slobodna i bez trenja. Iako je premijer Džonson tvrdio da će engleski izvoznici moći da ,,još više posluju” sa EU nakon postizanja trgovinskog sporazuma, svi pokazatelji ukazuju da to neće biti slučaj. Dakle, može se zaključiti da ovo nije bilo ništa drugo sem političke izjave koja nema osnovu u stvarnosti.

b. Prekid slobodnog kretanja usluga – Kako je snaga UK zasnovana na uslugama, napuštanjem jedinstvenog tržišta će ova država izgubiti automatsko pravo da nudi usluge svim državama članicama EU, dok će zauzvrat morati da se pridržava različitih pravila svake članice. Pored toga, neće biti automatskog priznavanja profesionalnih kvalifikacija za pružaoce usluga iz UK, poput lekara, inženjira ili arhitekata. S obzirom da postignuti dogovor nije usredsređen na usluge, ostaje da se vidi, ne da li, već koliku štetu će sektor usluga pretrpeti.

c. Prekid slobodnog kretanja ljudi – Pitanje imigracije je u vreme britanskog referenduma bilo žarište debate i jedan od ključnih razloga koji objašnjava kako i zašto je došlo do Bregzita. Kako je UK, pod vođstvom premijera Džonsona, namerava da razvije sopstveni sistem azila i radnih viza, napuštanje sa jedinstvenog tržišta EU će značiti Britancima više neće biti zagarantovana sloboda kretanja u EU. Takođe, ubuduće će im biti potrebne vize za boravak duži od 90 dana u periodu od 180 dana, istovremeno gubeći dosadašnju mogućnost da slobodno rade, studiraju, istražuju, obučavaju ili žive u EU. Studenti će posebno biti na gubitku, zato što je UK odlučilo da odustane od programa ,,Erazmus”, smatrajući ga „izuzetno skupim“.

2. Severna Irska kao izuzetak – Kao što Sporazum o povlačenju predviđa, Severna Irska (SI) će ostati deo regulatornog područja EU, tako što će nastaviti da se usklađuje sa pravilima jedinstvenog tržišta EU koja se tiču robe i primenom carinskih pravila EU. Zbog toga bi bilo prikladnije zaključiti da će se većina navedenih ograničenja u prethodnoj tački primeniti na Veliku Britaniju (VB), a ne na SI. Iz istog razloga, odredbe Trgovinskog sporazuma ne regulišu trgovinu robom između EU i SI. Ovo će rezultirati sledećim praksama:

a. Između SI i VB će biti postavljena carinska i regulatorna granica, zbog čega će se roba koja ulazi s jednog mesta na drugo predstavljati kao „uvoz“ koji će biti podvrgnut kontroli (osim ako se pojednostavljenim procedurama ne dokaže da roba nije „u riziku“ od daljeg kretanja ka EU). Iako je Tereza Mej prvobitno tvrdila da se „nijedan premijer ne može složiti“ da uspostavi regulatornu granicu duž Irskog mora, premijer Džonson je bio spreman da to učini, kako bi konačno „okončao Bregzit“.

b. Primena sporazuma će sprečiti pojavu granica na ostrvu Irske. Već u aprilu 2017. godine, Evropski savet je naznačio da će biti potrebna „fleksibilna i maštovita rešenja“ s obzirom na jedinstvene okolnosti SI. Odnos prema ovom pitanju je posebno osetljiv, zbog sukoba koji je na ovom području trajao tri decenije, nazvan „Nevolje“, tokom kojeg je ubijeno oko 3500 ljudi. Dakle, s obzirom da neće biti granica, Sporazum na Veliki petak (Sporazum iz Belfasta) iz 1998. godine koji omogućava mir će i dalje ostati na snazi, dok će ljudi i dalje uživati u slobodi kretanja. Kako će se za SI primeniti poseban režim, Republika Irska je uskočila i ponudila da joj pokrije učešće u pragramu Erazmus.

c. Za razliku od SI, Škotska, koja je deo VB i koja je snažno pro-EU nastrojena, neće posedovati slične povlastice jer će biti u potpunosti van sistema EU. Za Škotsku je ovo izazvalo dodatnu frustraciju i povećalo pozive za nezavisnost. S tim u vezi, Bregzit nije doveo do bližeg ,,ujedinjenja” UK kao što su tvrdili pristalice Bregzit-a i premijer Džonson.

3. Pravila konkurencije (level-playing field) – Iako UK neće više biti deo tržišta EU, kako zakonski tako i regulatorno, kako bi ova država zadržala pristup tržištu EU bez uvođenja bilo kakvih carina i kvota, u Trgovinskom sporazumu se nalaze klauzule o neregresiji u pogledu tržišnog takmičenja pod jednakim uslovima. Ovo obavezuje UK da se pridržava zajedničkih i visokih radnih i socijalnih standarda, standarda koji se tiču zaštite životne sredine i borbe protiv klimatskih promena (uključujući cene ugljenika i poreze), kao i principa o državnoj pomoći. S tim u vezi, UK se obavezalo da neće oslabiti ili smanjiti trenutni nivo zaštite ovih standarda na način koji bi mogao da utiče na trgovinu ili investicije sa EU. Drugim rečima, iako napušta EU, UK će ipak, barem delimično, ostati vezano za nju. Kao zaštitna mera, EU bi mogla da odluči da uvede carine ukoliko UK odluči da smanji standarde koji bi prouzrokovali nelojalnu konkurentsku prednost određenim preduzećima ili ako dodeli subvencije koje bi narušavale fer trgovinu. Uz to, UK se obavezalo da će primeniti Pariski klimatski sporazum iz 2015. godine, jer je borba protiv klimatskih promena definisana kao „suštinski element“ dogovora. Iako se od UK ne očekuje da umanji svoje standarde ili da se povuče iz Pariskog klimatskog sporazuma kao što je to učinio američki predsednik Donald Tramp, ovi zahtevi će ipak ograničiti opseg UK da donosi ,,suverene” odluke.

4. Ribarstvo – Od samog početka bilo je jasno da je pitanje ribarstva pitanje političke simbolike, a ne stvarnog ekonomskog značaja. To postaje jasno obzirom na to da ribarstvo čini 0,1% britanske ekonomije. Ipak, za pristalice Bregzita, biti „nezavisna priobalna država“ značilo je da mogu povratiti svoj suverenitet i obnoviti ribarsku industriju. Sad kada je UK van EU, moglo bi se pomisliti da će u narednom periodu moći slobodno da lovi u svojim morima u meri u kojoj to želi. Ipak, dogovoreno je da će EU, u stvari, zadržati pristup britanskim morima (i obrnuto), dok će postepeno smanjivati svoj pristup sa trenutnih 33% na 25% u periodu od 5,5 godina. Čak i kada se ovaj period završi, EU će i dalje zadržati pristup vodama UK, pošto su se dve strane dogovorile da organizuju godišnje konsultacije o kvotama. U teoriji, UK će zadržati pravo da poruči brodovima EU da se potpuno drže izvan njenih voda nakon što istekne dogovoreni prelazni period, međutim, kao posledica toga, njena ribolovna industrija rizikuje da se suoči sa značajnim carinama i kvotama – onima koje je UK pokušalo da izbegne. Takav scenario ne bi išao u korist UK, imajući u vidu da bi ulovljenu ribu i dalje trebalo prodati EU, koja je ubedljivo najveće odredište za izvoz ribe iz mora UK.

5. Bez međunarodnih sudova – Kao veliku pobedu, premijer Džonson je naglasio da Sud pravde EU (SPEU) neće imati ulogu u primeni Trgovinskog sporazuma. Ovo predstavlja ustupak koji je EU bila spremna da učini kako bi dve strane postigle kompromis. Kao rezultat pregovora, dogovoreno je da ukoliko se nesuglasice nastave, stranka koja se žali može da zatraži stvaranje nezavisnog arbitražnog suda, čije bi članove zajednički birali UK i EU. Za UK bilo je najvažnije da osigura da neće biti vezano za jurisdikciju međunarodnog suda koji mogao da mu naruši suverenitet. Ipak, bilo bi obmanjujuće tvrditi da bi međunarodni sudovi bili potpuno odsutni, kako kada je u pitanju SPEU, tako i Evropski sud za ljudska prava:

a. Sud pravde Evropske unije – iako SPEU neće igrati ulogu u primeni Trgovinskog sporazuma, ipak će imati reč u sledeća tri elementa:

                            A1.   Kao što je i dogovoreno 2019. godine u Sporazumu o povlačenju, SPEU će i  dalje biti nadležan za bilo koji postupak koji je pokrenula UK ili koji je pokrenut protiv nje pre kraja prelaznog perioda (31. decembra 2020).

A2.   Što se tiče zaštite prava građana prema Sporazumu o povlačenju, sudovi u UK će i dalje moći da predaju predmete SPEU u roku od osam godina nakon završetka prelaznog perioda.

A3.  SPEU će imati nadležnost nad Severnom Irskom, s obzirom da će ona ostati deo regulatornog područja EU (kao što je naglašeno u tački 2), zbog njenog usklađivanja sa pravilima svog jedinstvenog tržišta i carinske unije EU. Iz tog razloga, umesto što se ističe da SPEU neće imati jurisdikciju u UK, ispravnije bi bilo tvrditi da se to neće odnositi samo na Veliku Britaniju.

b. Evropski sud za ljudska prava – Potrebno je napomenuti da ovaj sud nije sud EU, već sud Saveta Evrope, sasvim drugačije međunarodne organizacije. Očekuje se da će ovaj sud imati reč u slučajevima iz UK u vezi sa osnovnim pravima i slobodama pojedinaca, jer dogovoreni Trgovinski sporazum predviđa da će UK nastaviti da poštuje Evropsku konvenciju o ljudskim pravima (EKLJP). Iako je glavni pregovarač UK, Dejvid Frost, tvrdio da bi uvrštavanje takve obaveze u Trgovinski sporazum kršio „suverenu nezavisnost“ države, UK je ipak pristalo na to. Iz tog razloga je jasno da UK neće biti potpuno nezavisno od nadzora međunarodnih sudova. Povrh toga, EU će zadržati pravo da obustavi saradnju vezanu za policijska ili sudska pitanja, ili čak da raskine sporazum ako postoje ozbiljne zabrinutosti koja se tiču zaštite osnovnih prava i vladavine prava koji su definisani kao „suštinski element“ sporazuma.

6. Nastavak bezbednosne saradnje – Pregovori u ovoj oblasti su bili jedinstveni, jer je EU morala da odluči na koji način će treća zemlja poput UK (i obrnuto) imati pristup njenim podacima iz oblasti bezbednosti. Imajući u vidu dugogodišnju saradnju između UK i EU u ovoj oblasti, ali i praktičnu neophodnost da se saradnja i dalje odvija, fokus na bezbednosnu sferu dokazuje da se ovaj Trgovinski sporazum ne tiče samo trgovine. Bez Sporazuma, saradnja između EU i UK bi se oslanjala samo na međunarodne mehanizme saradnje (poput Interpola i relevantnih konvencija Saveta Evrope). Da bi se saradnja u ovoj oblasti maksimalno iskoristila, dve strane su se dogovorile o međusobnoj razmeni podataka o putnicima aviona, podacima iz krivične evidencije, kao i DNK, otiscima prstiju i podacima o registraciji vozila. Pored toga, dogovoreno je da se omogući saradnja UK sa Europol-om i Eurojust-om. Takođe je dogovoreno da se omogući snažna saradnja policijskih i pravosudnih vlasti između EU i UK, na primer, podržavajući brzu predaju kriminalaca i izbegavajući dugotrajne postupke ekstradicije. Kao što i sama EU s pravom primećuje, takav nivo saradnje biće bez presedana za zemlju koja nije deo Šengena. Ipak, UK više neće imati direktan pristup u realnom vremenu osetljivim bazama podataka EU koje podržavaju područje slobode, bezbednosti i pravde EU. Dalje, bezbednosna saradnja može biti obustavljena u slučaju da UK krši svoju obavezu da se kontinuirano pridržava i da sprovodi Evropsku konvenciju o ljudskim pravima. Zbog toga će saradnja u ovoj oblasti biti ograničenija nego što je to bio slučaj dok je UK bila članica EU.

7. Spoljnopolitička nezavisnost – Dogovor prepoznaje važnost globalne saradnje u rešavanju pitanja od zajedničkog ekonomskog, ekološkog i socijalnog interesa, dodajući da će stranke nastojati da održavaju stalan i efektivan dijalog, kao i da će koordinisati stavove u multilateralnim organizacijama i forumima u kojima obe strane učestvuju. Ipak, ovo na zahtev UK ne obuhvata saradnju u spoljnoj politici, spoljnoj bezbednosti i odbrani. Takva odluka je predstavljala korak unazad od prvobitne pozicije UK, koja je prvobitno bila predviđena u Političkoj deklaraciji potpisanoj 2019. godine, dokumentu koji je pozivao na „ambicioznu, blisku i trajnu“ saradnju u spoljnom delovanju. Iako je premijer Džonson okarakterisao Trgovinski sporazum kao sporazum nalik onom koji Kanada ima sa EU (sporazum o slobodnoj trgovini), izostavio je činjenicu da Kanada, poput Japana, takođe ima pravno obavezujući sporazum sa EU o spoljnopolitičkoj saradnji (Sporazum o strateškom partnerstvu). U ovom slučaju, nedostatak takvog sporazuma ukazuje da je UK odlučno u pokušaju da očuva svog suverenitet u spoljnopolitičkoj areni. Takođe, to bi moglo značiti da će UK preferirati, u eri nakon Bregzita, da se radije bilateralno dogovara sa najvećim članicama EU o spoljnopolitičkim tokovima, koje bi zatim dovele u red ostale članice i institucije. To ne znači da UK ili EU neće sarađivati u ovoj oblasti u budućnosti, već to da će više napora biti potrebno kako bi ove dve strane održale svoje partnerstvo i produktivan radni odnos.

Analizirane tačke pokazuju da Trgovinski sporazum suštinski nikada nije bio o ekonomiji, jer su pregovori zapravo trgovinske partnere udaljili, a ne zbližili. Da se radilo o čistim ekonomskim kalkulacijama, do Bregzita prvobitno ne bi uopšte ni došlo. U tom pogledu, politika i moć simbolike presudno su oblikovali pregovore, a time i sadržaj konačnog Trgovinskog sporazuma između UK i EU. Uprkos činjenici da Trgovinski sporazum reguliše nivo divergencije umesto konvergencije, obe strane su proslavile njegovo zaključenje kao znatno bolji ishod od scenarija bez dogovora koji se dugo nazirao. Na ovaj način, sada se uvodi određeni nivo predvidljivosti i za kompanije i građane, istovremeno dopunjujući Sporazum o povlačenju. Iako su formalni pregovori završeni, naknadni ad hoc pregovori UK i EU biće od značajne važnosti kako bi se osiguralo da Trgovinski sporazum funkcioniše u praksi, ali i da bi se utvrdio budući politički odnos između ovih dveju strana.

Bregzit je zvanično završen. Sada nastupa era post-bregzitovske Evrope.