Migracioni rizik Italije: Neizvesna budućnost sporazuma sa Albanijom

Dana 6. novembra 2023. godine, Italija i Albanija potpisale su „Protokol o jačanju saradnje u oblasti migracija”. Predsednica Evropske komisije Ursula fon der Lajen pohvalila ga je kao primer „nekonvencionalnog razmišljanja, zasnovanog na pravičnoj podeli odgovornosti sa trećim zemljama u skladu sa obavezama iz prava EU i međunarodnog prava”, dok je kabinet italijanske premijerke Đorđe Meloni ovaj sporazum opisao kao „istinski evropski” i „istorijski dogovor za celu Evropsku uniju”. Ovaj sporazum deo je šireg trenda politike eksternalizacije granica koji sprovode države članice EU u pokušaju da upravljaju migracionim tokovima. Ipak, on predstavlja prvi slučaj eksternalizacije granica u koji je uključena država kandidat za članstvo u EU – i to ona koja je nedavno postala lider među zemljama Zapadnog Balkana po bliskosti članstvu. Osmislivši i sprovođenjem novog modela eksternalizacije obrade zahteva za azil, Meloni se upustila u politički rizik – hrabar potez čija je budućnost neizvesna. Njena politička kredibilnost, očekivanja birača i uticaj unutar EU delimično zavise od uspeha ovog sporazuma, tačnije od toga da li će centri izgrađeni u Albaniji moći da ispune svoju prvobitnu svrhu predviđenu sporazumom. Ključna pitanja koja pokreću ovu analizu su: (1) Da li je ovaj sporazum bio uspešan u smanjenju neregularnih migracija? (2) Da li je to dobar model koji bi i druge države članice EU trebalo da slede?

Popularizacije migracione eksternalizacije

Metoda za ograničavanje migracija koja stoji iza ovog sporazuma predstavlja jednu od najambicioznijih prekretnica tokom mandata premijerke Meloni. U okviru izbornog programa za izbore 2022. godine, stranka Braća Italije Đorđe Meloni predložila je više mera za suzbijanje migracija, uključujući uspostavljanje centara („hotspotova“) pod upravom EU na teritorijama van Evrope, kako bi se zahtevi za azil procenjivali direktno na izvoru. Sporazum sa Albanijom bio je prvi značajan korak u tom pravcu, predviđajući izgradnju dva centra u mestu Đader i jednog ulaznog objekta u luci Šenđin, gde bi se odvijale procedure iskrcavanja i identifikacije. Ove zone i centri potpadaju pod italijansku jurisdikciju, a luka Šenđin i unutrašnje područje Đadera tretiraju se kao italijanska granica ili tranzitna zona. Kao rezultat toga, primenjuju se granične procedure u skladu sa italijanskim i pravom EU. Prema ovom zakonodavnom okviru, ubrzane granične procedure se koriste kada je zahtev za međunarodnu zaštitu očigledno neosnovan ili kada postoje specifični razlozi, kao što je poreklo iz „sigurne zemlje“ ili podnošenje lažnih podataka. Prema sporazumu, samo migranti koje su ukrcali italijanski brodovi van teritorijalnih voda Italije ili druge članice EU mogu biti premešteni u Albaniju, isključivo u svrhu sprovođenja ovih graničnih i readmisionih procedura. Iako efikasnost ovog sporazuma u praksi tek treba da se utvrdi, on je predstavljen kao važna prekretnica u migracionoj politici Italije i kao primer novog, nekonvencionalnog pristupa u upravljanju migracijama i ispunjavanju predizbornih obećanja.

Sporazum je deo šireg trenda eksternalizacije granica država članica EU kao pokušaja da se upravlja migracionim tokovima – trend koji je dodatno ojačan Paktom o migracijama i azilu EU, koji će stupiti na snagu 2026. godine. Pakt daje prioritet eksternalizaciji kontrole migracionih kretanja i stavlja neproporcionalan teret na zemlje prvog ulaska, poput Italije. Takve zemlje su dužne da procesuiraju i, po potrebi, vrate migrante čiji su zahtevi za azil očigledno neosnovani u roku od šest meseci, često u pritvoru na granici EU. Ova ubrzana procedura automatski se primenjuje na migrante iz zemalja sa stopom priznanja azila ispod 20%, koji su u EU stigli neregularno. U ovom kontekstu, sporazum između Italije i Albanije nije izolovana inicijativa, već deo šire strategije EU za eksternalizaciju obrade zahteva za azil van svojih granica.

Kako bi prihvatila kompromis koji na papiru i dalje deluje neuravnoteženo, Italija računa na mogućnost lakšeg vraćanja migranata koji nemaju pravo na međunarodnu zaštitu. Zbog toga vlada nije odobrila sporazum dok se nisu ublažila pravila za identifikaciju „sigurnih trećih zemalja” u koje se migranti mogu vratiti, čime je prevaziđen otpor Nemačke. Te zemlje više neće biti isključivo zemlje porekla, već i zemlje tranzita. Za sprovođenje povratka, biće potrebno da postoji određena veza između migranta i te zemlje (npr. boravište ili porodična povezanost), ali će svaka država članica sama određivati taj kriterijum. Ovaj ustupak je važan za Italiju jer joj pruža veću fleksibilnost u identifikaciji sigurnih zemalja. Sporazum Italije i Albanije očigledno predstavlja deo šire promene u migracionoj politici EU, čija je osnovna strategija eksternalizacija kontrole granica kroz saradnju sa trećim zemljama.

Iako je deo postojećeg trenda u zakonodavstvu EU u oblasti migracija, sporazum Italije i Albanije je prvi takve vrste, i značajno se razlikuje od prethodnih modela vanteritorijalne obrade zahteva za azil. Jedan od prvih primera bio je australijski Pacific Strategyodnosno sporazumi Australije sa državama kao što su Nauru, Manus i Papua Nova Gvineja. U okviru tog programa, obrada zahteva za azil delegirana je tim ostrvima, koja su za to dobijala finansijsku nadoknadu. Iako se politika menjala tokom godina, od 2013. godine licima kojima je odobren azil nije bilo dozvoljeno da uđu u Australiju, već su preseljeni u treću zemlju. Najnoviji primer vanteritorijalne obrade je sporazum Velike Britanije sa Ruandom, potpisan u aprilu 2022. godine, kojim se tražioci azila šalju u Ruandu radi obrade njihovih zahteva. Međutim, u novembru 2023. godine, Vrhovni sud Velike Britanije presudio je da Ruanda nije sigurna zemlja zbog rizika od prinudnog vraćanja (refoulement). Vlada Velike Britanije pokušala je da izmeni sporazum dodavanjem dodatnih zaštitnih mera, ali je politika zvanično napuštena nakon pobede Laburističke partije na izborima 2024. godine. Za razliku od ovih sporazuma, italijanski dogovor ne predviđa trajno premeštanje tražilaca azila u Albaniju. Umesto toga, uspešni podnosioci zahteva će biti preseljeni u Italiju, što ovaj model čini različitim od prethodnih politika van teritorije. On predstavlja novi model, jer je prvi slučaj u kojem se obrada zahteva za azil vrši van teritorije, ali se prihvaćeni tražioci azila ipak premeštaju u zemlju-domaćina.

Iako je tačno da je broj migranata koji pristižu u Italiju opao, to se ne može pripisati sporazumu sa Albanijom. Naime, iskrcavanja u Italiji su opala za 58% u 2024. godini, ali to je pre svega posledica sporazuma sa Tunisom i Libijom. Prema Memorandumu o razumevanju između Libije i Italije iz 2017. godine, Italija je obezbedila finansijsku podršku i opremu libijskoj obalskoj straži za presretanje brodova sa migrantima pre nego što stignu do Italije. Na osnovu Memoranduma o razumevanju između EU i Tunisa iz 2023. godine, Italija i EU su obezbedile finansijsku pomoć Tunisu u zamenu za jačanje kontrole granica. U aprilu 2024. godine, premijerka Meloni posetila je Tunis kako bi učvrstila ovu strategiju i potpisala tri nova sporazuma. Međutim, istrage su pokazale da migranti koji bivaju presretnuti u okviru ovih sporazuma trpe nehumano i degradirajuće postupanje u Tunisu i Libiji. Jasno je da sporazum sa Albanijom nije imao ulogu u smanjenju migracionih tokova, što dovodi u pitanje njegovu efikasnost. Iako je vlada Đorđe Meloni ispunila svoje predizborno obećanje o smanjenju migracija, ovaj rezultat je posledica italijanske diplomatije prema Libiji i Tunisu.

Završeno pre nego što je i počelo?

Sporazum se pokazao uglavnom neefikasnim zbog pravnih izazova pred italijanskim sudovima, koji su onemogućili njegovu punu primenu. Pre nego što su objekti nedavno pretvoreni u centre za prinudni povratak (CPR), nijedan migrant prebačen u Albaniju između oktobra i januara nije tamo ostao. Prema italijanskom zakonu, svako zadržavanje mora biti potvrđeno od strane suda u roku od 48 sati, a italijanski sudovi do sada nisu potvrdili nijedno zadržavanje migranata. Pravno obrazloženje za ovakve odluke jeste da se Egipat i Bangladeš, zemlje porekla migranata, smatraju nesigurnim, te ubrzana granična procedura ne može biti primenjena. Pozivajući se na presudu Suda pravde Evropske unije (CJEU) iz oktobra 2024. godine, sudovi su istakli da „sigurna“ treća zemlja mora da garantuje bezbednost za sve društvene grupe na celoj svojoj teritoriji. Italijanski sudovi su zatražili dodatna pojašnjenja od CJEU, postavljanjem četiri prethodna pitanja o zakonitosti eksternalizacije obrade zahteva za azil u Albaniju. U prvim fazama postupka pred CJEU 26. februara, Evropska komisija je podržala stav Italije, tvrdeći da pravo EU dozvoljava državama članicama da označe zemlje kao „sigurne“ čak i ako to važi samo za određene i jasno definisane grupe migranata. Slično tome, u mišljenju koje je dao 10. aprila, generalni advokat Suda pravde EU, Rišar de la Tur, izjavio je da je zakonito da nacionalne vlade određuju „sigurne zemlje porekla“ putem zakonodavnih akata, kao što je to učinila Italija. Predstojeća presuda Suda pravde EU, koja se očekuje u junu, biće odlučujuća za to da li ovaj sporazum može da funkcioniše kako je zamišljeno.

Kao što pokazuju presude italijanskih sudova, sporazumu nedostaju jasne pravne garancije za migrante, što stvara pravnu i proceduralnu neizvesnost. Budući da se radi o prvom slučaju u kome neka zemlja primenjuje pravo EU o azilu na teritoriji treće države, otvaraju se pitanja o odnosu između prava EU i nacionalnog prava u vanteritorijalnim kontekstima. Nedostatak proceduralne jasnoće povećava rizik od kršenja ljudskih prava, jer ne postoje izričite garancije da će pritvorena lica imati pristup efikasnim pravnim sredstvima. Sud pravde Evropske unije će nesumnjivo morati da se pozabavi pitanjima koje su postavili italijanski sudovi, a koja se tiču toga da li nacionalne vlade mogu samostalno da određuju listu „sigurnih trećih zemalja“. Međutim, pravni stručnjaci i akademska zajednica očekuju i da će Sud ispitati da li se pravo EU o azilu uopšte može primenjivati u zemljama van EU, kao i da li je premeštanje obrade zahteva za azil u skladu sa temeljnim pravima EU.

Zbog nejasnih pravnih i proceduralnih garancija koje se pružaju tražiocima azila, postoji rizik da sporazum krši obaveze Italije u oblasti ljudskih prava prema nacionalnom, evropskom i međunarodnom pravu. Posebno, uslovi pritvora u Albaniji mogli bi da predstavljaju kršenje člana 3. Evropske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP), koji zabranjuje nečovečno ili ponižavajuće postupanje. Pored toga, sporazum bi mogao da prekrši član 4. Protokola br. 4 EKLJP, koji zabranjuje kolektivno proterivanje migranata bez individualne procene svakog slučaja. Na kraju, migranti pritvoreni po ovom sporazumu možda neće imati pristup pravičnom postupku, što izaziva zabrinutost u vezi sa članom 5 (pravo na slobodu) i članom 6 (pravo na pravično suđenje) Konvencije. Na ove rizike ukazuje presuda Evropskog suda za ljudska prava u predmetu J.A. i drugi protiv Italije, u kojoj je Sud utvrdio da je Italija prekršila članove 3. i 5. EKLJP, kao i član 4. Protokola br. 4, zbog pritvaranja migranata u centru u Lampeduzi bez jasnog pravnog osnova i u nehumanim uslovima. Ova presuda nagoveštava da bi Italija mogla da se suoči sa sličnim pravnim izazovima u vezi sa sporazumom sa Albanijom, s obzirom na to da mu nedostaju snažne pravne garancije i time postaje podložan parnicama pred italijanskim sudovima, Sudom pravde EU i Evropskim sudom za ljudska prava.

Uprkos mesecima spekulacija o ovoj mogućnosti, italijanska vlada je dekretom pretvorila objekte u Albaniji u centre za prinudni povratak (Centro per il Rimpatrio – CPR). To su mesta na koja mogu biti premešteni migranti koji su već ušli na italijansku teritoriju, a čiji su zahtevi za azil već razmotreni i odbijeni. Prva kolektivna deportacija migranata sa italijanske teritorije u CPR u Albaniji dogodila se 11. aprila. Međutim, mnoge informacije o ovoj operaciji ostaju nepoznate, jer italijanske vlasti nisu izdale nikakvo zvanično saopštenje. Oko četrdeset osoba prebačeno je iz više CPR objekata širom Italije, ali njihova nacionalnost i detalji o njihovom pravnom statusu i dalje nisu poznati. Ovim novim razvojem situacije, sporazum se pomera od okvira za upravljanje procedurama azila ka mehanizmu za pritvaranje i deportaciju osoba kojima je azil odbijen. Ova promena ne bi trebalo da se tumači kao uspeh sporazuma, jer samo dodatno potvrđuje prethodne kritike u vezi sa njegovom praktičnom i pravnom održivošću, istovremeno produbljujući zabrinutosti u vezi sa poštovanjem pravičnog postupka i tretmanom migranata.

Iza eksternalizacije granica

Glavni izazov sa kojim se suočava pravo EU u oblasti migracija i azila jeste potreba da se pronađe osetljiva ravnoteža između zaštite ljudskih prava i očuvanja interesa država članica u pogledu javnog reda, bezbednosti i kontrole migracija. Dok pravo EU naglašava zaštitu osnovnih prava, države članice su više fokusirane na očuvanje kontrole nad svojim granicama i migracionim tokovima, što dovodi do takozvane „Tvrđave Evrope” – izraza koji označava sve više obezbeđen i restriktivan pristup EU regulisanju migracija.

Politike i zakonodavstvo EU sve više favorizuju odvraćanje, eksternalizaciju i ograničavanje, umesto da povećaju pristup zaštiti i legalnim putevima migracije. Sporazum između Italije i Albanije uklapa se u ovaj model, jer premešta obradu zahteva za azil na teritoriju treće zemlje, čime se ozbiljno narušavaju pravne garancije i postavlja pitanje usklađenosti sa ljudskim pravima. Ova stalna dilema već je dovela do parničnih postupaka u oblasti azila i migracija između država članica i evropskih sudova (Sud pravde EU i Evropski sud za ljudska prava).

Kao održiva alternativa za pomirenje ovih suprotstavljenih interesa, pravni stručnjaci predlažu proširenje primene člana 25. Viznog kodeksa, koji omogućava državama članicama da izdaju kratkoročne vize sa ograničenom teritorijalnom važnošću iz humanitarnih razloga. Ovakav pristup omogućava bezbedan i zakonit pristup zaštiti i traženju azila, smanjuje oslanjanje migranata na krijumčare ljudi i time umanjuje rizike opasnih putovanja, nasilja i nehumanog ili ponižavajućeg postupanja. Dodatno, uspostavljanjem legalnih puteva za migraciju, ovakva praksa doprinosi smanjenju neregularnih migracija, što je i jedan od glavnih ciljeva italijanske i evropske migracione politike. Zaključno, humanitarne vize predstavljaju alternativu zasnovanu na pravima – omogućavaju državama članicama da ispune svoje međunarodne obaveze, dok istovremeno podržavaju njihov interes za efikasno upravljanje migracijama.