Povratak politike proširenja na agendu EU

*Intervju je prvobitno objavljen u 35. broju Biltena „Progovori o pregovorima“ Beogradske otvorene škole.

Evropska komisija je 6. februara predstavila poslanicima u Evropskom parlamentu dokument pod nazivom „Verodostojna perspektiva proširenja i pojačan EU angažman na Zapadnom Balkanu“, tzv. Strategiju proširenja za Zapadni Balkan. Konačno se može reći da imamo nešto opipljivo: najavu godine (2025) kada bi Srbija, ukoliko ispuni svoje obaveze, mogla postati članica Unije. Pitanja je mnogo – koliko je sam dokument svež i donosi li nešto zaista drugačije, koliko je realno očekivati da 2025. Srbija i Crna Gora zaista postanu deo EU, koliko toga zavisi od ovdašnjih političkih elita, koji su najveći izazovi itd.

Potrebno je da javnost dobije stručan i uravnotežen pogled na stvari. Otuda, sa Srđanom Majstorovićem, predsednikom Upravnog odbora Centra za evropske politike, razgovaramo o ovim i drugim važnim temama.

BOŠ: Deluje da je ovim dokumentom, Strategijom proširenja za Zapadni Balkan, održano obećanje predsednika Evropske komisije da je proširenje i zaista vraćeno na EU Agendu. Kako se to Vama čini?

Srđan Majstorović: Podsećam da je na samom početku svog mandata na funkciji predsednika, Ž. K. Junker izazvao dosta negativnih reakcija u regionu konstatujući nešto što je bilo očigledno, a to je da za vreme njegovog mandata neće biti širenja EU. Strategija definitivno predstavlja korak u pozitivnom smeru kada je u pitanju povratak politike proširenja na agendu EU. Nekoliko je značajnih faktora koji su uticali na ovakav razvoj dešavanja i promenu stava predsednika Evropske komisije o proširenju EU.

Prvo, Velika Britanija je 2016. odlučila da napusti članstvo u EU. Ovaj događaj je izuzetno značajan za istoriju Evrope i EU. Nakon prvobitne neverice, pojavila se potreba da EU na neki način parira ovom potezu Velike Britanije i da pokaže da još uvek poseduje privlačnost za sve one evropske države koje prihvataju i poštuju vrednosti na kojima je zasnovana.

Drugo, EU se tokom 2015‒2016. suočila sa ogromnim migratornim pritiskom izbeglica i ilegalnih migranata s Bliskog Istoka i iz Afrike. Države Zapadnog Balkana su odigrale važnu ulogu u regulisanju ovih migratornih pritisaka i sprečavanju ilegalnih migranata da dođu do država članica EU. Na taj način su pokazale koliko je značajno njihovo uključivanje u razne politike EU i njihov doprinos bezbednosti Unije i njenih građana.

Treće, brojne promene u međunarodnim odnosima su uticale da se tema proširenja vrati na agendu EU. Predsednički izbori u SAD su rezultirali novim trendovima u transatlantskim odnosima; kriza u Ukrajini je pokazala koliko je ugrožena bezbednost u neposrednom susedstvu EU; Kina je sa svojom inicijativom izgradnje kopnenih i pomorskih veza u cilju pronalaženja svoje pozicije u globalnim ekonomskim i (geo)političkim odnosima zakoračila u Evropu, Turska pokušava da pronađe svoje mesto regionalne sile nakon sve izvesnijeg redefinisanja odnosa sa EU.

Sve ove promene imale su svoje regionalne manifestacije na Zapadnom Balkanu i uticale su na percepciju značaja regiona za bezbednost EU i potrebu da se regionu pruži verodostojna perspektiva članstva u EU što ova Strategija i čini. Očigledno je da budućnost procesa integracije evropskih država neće biti celovit bez država Zapadnog Balkana. Za budućnost Evrope podjednako je važno produbiti i redefinisati odnose unutar EU, kao i istrajati u njenom širenju na Zapadni Balkan. Veoma je važno da države regiona prepoznaju ovu istorijsku priliku.

BOŠ: U jednom tekstu ste napisali da je neophodno da ova Strategija odstupi od politike po starom i da je neophodan novi pristup. Koliko smatrate da se uspelo u tome?

SM: Potrebno je odati dužno poštovanje Evropskoj komisiji koja je uprkos atmosferi koja nije naklonjena proširenju EU imala snage da ponudi zaista neke novitete kada je u pitanju politika proširenja. Počevši od jezika, koji je eksplicitan i veoma direktno opisuje izazove s kojima se suočavaju države Zapadnog Balkana, poput veze različitih nivoa vlasti sa organizovanim kriminalom, sloboda medija i postojanje fenomena „zarobljene države“, što je novost u odnosu na tradicionalni jezik Evropske komisije koji obično nalazimo u njihovim dokumentima.

Strategija je veoma objektivno sagledala trenutak u kojem se države Zapadnog Balkana nalaze i ponudila im verodostojnu ponudu. Verodostojnost te ponude se sastoji u činjenici da se vodećim državama kandidatima po prvi put daje vremenski okvir za pristupanje EU. To je bitna novost. To je istovremeno poziv i izazov da kandidati odgovore na isti, verodostojan način.

Novost je i poziv za uključivanje kandidata u rad različitih tela i institucija EU. Naravno, one neće imati pravo glasa, ali samo prisustvo u radu ovih tela značajno bi pomoglo kandidatima u toku njihovih priprema za članstvo. Istovremeno, gradio bi se partnerski odnos uzajamnog poverenja zasnovan na solidarnosti sadašnjih i budućih članica EU.

Evropska komisija je pozvala države članice da razmotre značajne izmene u obimu i strukturi pretpristupnih fondova za kandidate od narednog višegodišnjeg budžetskog okvira EU. To ukazuje da je Evropska komisija slušala predloge koji su i ranijih godina bili upućivani od strane kandidata o potrebi da se u ranoj fazi pristupanja odobri veći iznos sredstava obzirom na veliku razliku razvoja ovih država sa prosečnim stepenom razvoja unutar EU. Ovaj je predlog prilično odvažan u trenutku kada države članice nisu naklonjene dodatnim finansijskim izdacima usled posledica ekonomske krize i smanjenja budžeta EU zbog Bregzita.

Evropska komisija je nedvosmisleno mogla i više od ponuđenog. Međutim, „osluškujući“ raspoloženje država članica u datim okolnostima, mislim da je ovo što je predstavljeno u Strategiji trenutna realnost.

BOŠ: U ovom dokumentu 2025. godina se navodi kao perspektiva za ulazak Srbije i Crne Gore u EU, država koje su najdalje odmakle u procesu pregovora o pristupanju. Da li Vam ovaj datum zvuči realistično?

Srđan Majstorović: Obaveza svih kandidata je da sprovedu temeljne reforme i da prihvate pravila i standarde koji uređuju ekonomske, društvene i političke odnose unutar EU. Važno je naglasiti da ne postoji poziv za članstvo u EU. Svaka (evropska) država koja želi da postane članica mora da podnese zahtev i da ispuni dobro poznate kriterijume za članstvo. Dakle, najveći deo odgovornosti za brzinu pristupanja bilo kojeg kandidata leži upravo na toj državi i njenom opredeljenju da bude iskrena u ispunjavanja uslova za članstvo. Naravno, ne bi bilo fer svu odgovornost prebaciti na kandidate. Trenutni odnosi unutar Unije, kao i politički stavovi država članica i eventualna bilateralna otvorena pitanja s kandidatima, svedoci smo da itekako utiču na brzinu pristupanja kandidata.

Ukoliko Srbija, ali i druge države Zapadnog Balkana, želi da iskoristi ovu priliku, ili kako je navedeno u Strategiji – „šansu generacije“ i postane članica EU 2025, morala bi da ispuni sve obaveze koje proističu iz članstva u Uniji do 2023. Koliko je to realno, zavisi isključivo od rešenosti Vlade da iskoristi i potvrdi politički i društveni konsenzus o pristupanju Srbije Evropskoj uniji. To će najbolje dokazati ukoliko značajno unapredi odnos prema tri grupe pitanja.

Prvo, napredak ka članstvu u predviđenom periodu zavisiće od odnosa prema vladavini prava, borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, nezavisnosti sudstva, regulatornim i nezavisnim institucijama, slobodi izražavanja, medijima, poštovanju podele vlasti i fenomenu „zarobljene države“. Drugo, izvesno je da će dijalog s Prištinom i postizanje sveobuhvatnog sporazuma biti uslov bez čijeg ispunjavanja države članice neće želeti da okončaju pregovore o članstvu Srbije u EU. Treće, usled političkog značaja prethodnih pitanja koji nije sporan, čini se da se ponekad zaboravi suština procesa pristupanja EU. Stručnost, profesionalnost administracije i resursi, ono što se u evropskom žargonu zbirno naziva administrativnim kapacitetom, igra ključnu ulogu u određivanju dinamike usaglašavanja sa pravnim i institucionalnim zahtevima članstva u EU. Ukoliko uspe da obezbedi ove kapacitete i ispuni prethodna dva pitanja, izbegne zamke vanrednih izbora koji su do sada odvlačili pažnju i uticali na dinamiku procesa, u potpunosti se posveti razvijanju pozitivnih odnosa u svom okruženju, moguće je da 2025. Srbija postane članica EU. Da li će se to zaista i desiti, uglavnom zavisi od nas.

BOŠ: Kao što smo pomenuli, Srbija i Crna Gora su, još od govora o Stanju Unije iz septembra prošle godine, istaknute kao države koje su najbliže statusu punopravnog članstva u EU. Kakvu poruku EU, u ovom slučaju, šalje drugim državama Zapadnog Balkana, koje se takođe nalaze i u procesu i obuhvaćene su ovim dokumentom?

SM: Kao što sam već naveo, Evropska komisija je izdvajanjem Crne Gore i Srbije, samo konstatovala ono što je očigledno. Dakle navedene dve države vode pregovore o članstvu i time su evidentno u povoljnijem položaju u odnosu na druge države u regionu. Međutim, Strategija ostavlja „otvorena vrata“ i za druge države koje su spremne da sustignu vodeći dvojac.

Upravo iz navedenog razloga Strategija pominje i Akcioni plan za podršku transformaciji Zapadnog Balkana i šest tzv. Vodećih inicijativa (vladavina prava; bezbednost i migracije; socio-ekonomski razvoj; transport i energetika; digitalna agenda; pomirenje i dobrosusedski odnosi) u okviru kojih će biti definisane posebne mere za pomoć državama Zapadnog Balkana. Dakle, izvesno je da je Strategija namenjena svim državama Zapadnog Balkana i da je, između ostalog, njena uloga da motiviše sve zemlje da se posvete neophodnim reformama kako bi što je moguće ranije dostigle vodeće zemlje kandidate.

BOŠ: Novinski navodi pre objavljivanja samog teksta Strategije govorili su o jasnom postojanju datuma koji se odnose na ispunjavanje uslova za članstvo. U objavljenom tekstu Strategije, ovih datuma nema. Kako Vi to komentarišete? Kako to može da utiče na motivisanost država kandidata?

SM: Mislim da svi oni koji insistiraju na nekim prethodnim verzijama nacrta Strategije u kojima su pominjani neki datumi, verovatno iz najbolje namere, ne čine dobru uslugu kandidatima. Naime, jedina verodostojna verzija je ona koju je predstavila Evropska komisija. Žaliti za nečim što nije deo važećeg dokumenta je isto kao „plakati nad prosutim mlekom“. Dakle, od toga nema preterane koristi.

Sve države koje žele da dokažu svoju posvećenost pristupanju EU u ovoj strategiji će prepoznati ključne „datume“. Konkretno, na primeru naše zemlje, ukoliko Srbija želi da potpiše Sporazum o pristupanju EU 2023, kako bi postala članicom EU 2025, onda je izvesno da se sva otvorena pitanja moraju do tada u potpunosti rešiti.

Iz navedenog se nameće zaključak da svi oni koji iskreno žele da iskoriste ponuđeni scenario, moraju sami da pripreme svoje verodostojne planove kako završiti pripreme za članstvo do navedenog datuma. Ovi planovi moraju da budu proizvod širokog društvenog dijaloga i da imaju jasno definisane mere, kapacitete i sredstva za njihovo sprovođenje, jer EU će, poučena iskustvom iz prethodnih talasa širenja, posebno voditi računa o primeni dogovorenih mera i politika.

BOŠ: Strategijom su predviđeni mehanizmi koji državama članicama onemogućavaju da blokiraju pristupanje drugih država EU. Možete li da nam objasnite o čemu se tačno radi i zašto je to bitno?

SM: Očigledno je da Evropska unija više nema „apetita“ da uvozi nestabilnost u svoje redove. Međusobni sporovi između država Zapadnog Balkana zato moraju biti razrešeni pre njihovog pristupanja Evropskoj uniji. Neuspešni pokušaj rešavanja pograničnog spora između Slovenije i Hrvatske je tome značajno doprineo. Nažalost, svedoci smo da se otvorena bilateralna pitanja u velikom broju slučajeva zloupotrebljavaju od pojedinih članica Evropske unije čime utiču direktno na dinamiku pristupanja kandidata.

Evropska komisija je upravo zbog toga u svoju Strategiju uvrstila obavezu da sve države kandidati pre pristupanja Evropskoj uniji moraju da razreše sve bilateralne sporove, uključujući one koji se odnose na granična pitanja. Srategija navodi da će kandidati ukoliko ne postignu bilateralne sporazume, morati da prihvate „konačna i obavezujuća rešenja“ međunarodne arbitraže koja će biti sastavni deo njihovih sporazumima o pristupanju EU i time postati deo pravnih tekovina EU. Na ovaj način trebalo bi da se obezbedi održivo rešenje bilateralnih pitanja koja neće uticati na odnose budućih članica.

BOŠ: Predviđa se i učešće partnera iz država Zapadnog Balkana na neformalnim sastancima Saveta EU. Na koji način ovo može da utiče na pregovore Srbije sa EU?

SM: Čitav proces pristupanja EU, uključujući i pristupne pregovore, predstavlja proces prilagođavanja na pravila i procedure Unije. Izuzetno je pozitivno što je Evropska komisija predložila uključivanje država Zapadnog Balkana neformalnim sastancima Saveta i radnim grupama Evropske komisije. Na ovaj način predstavnici država kandidata imaće priliku da se direktno upoznaju sa atmosferom, pravilima i procedurama funkcionisanja različitih tela Evropske unije. Njihovo učešće imaće i određenu funkciju socijalizacije i prilagođavanja na kulturu dijaloga i izgradnje konsenzusa među članicama Unije.

Ukoliko države članice prihvate predlog Evropske komisije, ovo će imati veoma pozitivan uticaj na države koje vode pristupne pregovore, poput Srbije. Saradnja u okviru različitih formacija Saveta ili radnim grupama Evropske komisije omogućila bi uspostavljanje bilateralnih kontakata s kolegama iz država članica EU i pružila priliku da se predstave važna pitanja u vezi s pregovorima, da se eventualno zatraži podrška ili pojasne pregovaračke pozicije, što svakako može biti veoma korisno. Takođe, učešće u radu različitih tela EU omogućilo bi kandidatima da budu bolje upoznati s budućim pravcem kretanja različitih politika EU što im može značajno pomoći u pripremama i pristupnim pregovorima.

BOŠ: Ove godine najavljen je Samit lidera Zapadnog Balkana u maju u Sofiji. Šta možemo da očekujemo od ovog skupa?

SM: Održavanje Samita u Sofiji je pozitivan događaj sam po sebi. Ne bi trebalo podizati nerealna očekivanja, ali činjenica da se na ovakav način reafirmiše tema proširenja EU i da se predstavnici zemalja Zapadnog Balkana uključuju u proces promišljanja budućih zajedničkih koraka u vezi sa širenjem EU, predstavlja izuzetno pozitivnu poruku.

Ovaj Samit ima poseban značaj obzirom da se radi o prvom nakon punih 15 godina. Samit će biti održan neposredno pre junskog Saveta EU na kojem će države članice imati priliku da se odrede prema Strategiji Evropske komisije. Naime, postoje države članice EU koje nisu u potpunosti saglasne s predlozima koje je Evropska komisija ponudila u Strategiji. Važno je da države Zapadnog Balkana na ovom Samitu nastupe jedinstveno sa zajedničkim ciljem da se pošalje jasna poruka o podršci Strategiji i da zatraže to isto od država članica.

BOŠ: U kontekstu samog teksta Strategije a i po Vama, šta je najveća prepreka članstva Srbije u EU?

SM: Za državu koja je odlučna da prihvati vrednosti na kojima se zasniva EU i da zbog dobrobiti vlastitih građana postane njena članica, ne postoje prepreke koje se ne mogu prevazići. Prepreke su izazovi čije rešavanje treba da obezbedi održivi mir i stabilnost u regionu, punu vladavinu prava, ekonomski razvoj i unapredi imidž Srbije kao zemlje koja je spremna da bude konstruktivni član zajednice evropskih država.

Najveći izazovi za Srbiju će biti: normalizacija odnosa s Prištinom, obezbeđivanje uslova za punu vladavinu prava, bilateralna pitanja s Hrvatskom, dostizanje prosečnog ekonomskog razvoja EU, kao i izgradnja kapaciteta za primenu evropskih pravila, posebno u oblastima zaštite životne sredine i klimatskih promena, regionalne politike i zajedničke poljoprivredne politike EU.

I dok će obezbeđivanje normalizacije odnosa s Prištinom i rešavanje otvorenih pitanja s Hrvatskom zavisiti od dobre volje i motivacije svih uključenih strana, rešavanje preostalih izazova zahtevaće isključivo iskrenu posvećenost Srbije da dokaže verodostojnost svoje namere da postane članica EU. Od strane zvaničnika Srbije se veoma često može čuti da se reforme u procesu pristupanja EU sprovode zbog kvaliteta i uslova života naših građana. Imajući u vidu da je 2023. veoma blizu, vreme je da se ove očigledno korisne parole pretoče u realne politike i njihovu primenu u praksi, i na taj način dokaže da postoji iskreno razumevanja navedenih parola.

BOŠ: I na kraju, možete li da se ukratko osvrnete na prioritete predsedavanja Savetu EU, tokom 2018. godine? Bugarska je dala snažan vetar u leđa proširenju, možemo li isto da očekujemo i od Austrije, koja predsedavanje preuzima 1. jula?

SM: Predsedavanje Savetom EU članica koje imaju poseban odnos prema Zapadnom Balkanu, s obzirom na geografsku bliskost i na neposredno i ne tako daleko iskustvo s pristupnim pregovorima, imaće poseban značaj ne samo 2018. godine već i u narednih nekoliko godina.

Od januara 2018. do kraja 2020. godine, Savetom EU će navedenim redom predsedavati: Bugarska, Austrija, Rumunija, Finska, Hrvatska i Nemačka. Predsedavajuća država ima ulogu da u saradnji sa Evropskom komisijom koordinira politiku i aktivnosti EU i da bude „pošteni posrednik“ u definisanju programa rada i kalendara odlučivanja o pristupnim pregovorima s kandidatima. Kao posebno zainteresovane članice, one mogu do određene mere da utiču i na dinamiku ovih pregovora.

U narednih nekoliko godina Predsedavanja Savetu EU i Strategija Evropske komisije predstavljaće pozitivan deo šireg konteksta u okviru kojeg će se odvijati proces pristupanja Srbije i zemlje Zapadnog Balkana Evropskoj uniji. Međutim, presudan uticaj na brzinu i kvalitet procesa integracije svakako će imati sposobnost svakog kandidata da ispuni dobro poznate kriterijume za članstvo u Evropskoj uniji. U skladu sa izrekom „ništa ne uspeva tako dobro kao uspeh“, Srbija ali i druge države Zapadnog Balkana, će se najbolje preporučiti za članstvo u Evropskoj uniji ukoliko dokažu da su sposobne da iskreno i uspešno rešavaju postojeće probleme i sprovode neophodne promene. U takvim okolnostima, predsedavajući Savetu EU će imati jaču poziciju i argumente za promovisanje proširenja EU u skladu sa Strategijom 2025.