Od krize do prilike

U proteklih nekoliko dana, diskurs o pridruživanju Zapadnog Balkana Evropskoj uniji (EU) dominirao je raspravom o (ne)slavnom francuskom non-pejperu, koji napokon razrađuje ranije najavljenu zamisao francuskog predsednika Makrona o izmenama metodologije proširenja EU.

Otkako je Francuska u oktobru, na sastanku Evropskog saveta, blokirala otvaranje pregovora o pristupanju sa Severnom Makedonijom i Albanijom, kritikovanje i odbacivanje francuskih predloga za reformu politike proširenja EU postalo je popularno sportsko zanimanje ekspertske i think-tank zajednice u EU i širem regionu.

Ogorčena tim predlogom, kao i naknadnim talasom dezinformacija o tome šta Francuzi zaista žele (uz tvrdnju, na primer, da bi Francuska predložila neku vrstu privilegovanog partnerstva umesto stvarnog članstva), ekspertska zajednica (ili barem Tviter zajednica eksperata javnih politika) dočekala je non-pejper uz mnoštvo kritika.

Ali nemojmo odbacivati francuske ideje samo zato što nam se ne sviđa način na koje su iznete. Da bismo razumeli suštinu predloga, trebalo bi da ograničimo subjektivni osećaj prema „francuskoj aroganciji“ koja okružuje proces, od stvarne analize non-pejpera. Nakon što sam stekla malo bolju sliku predloga tokom razgovora sa raznim francuskim zvaničnicima prethodnih nedelja, usudila bih da tvrdim da ovi predlozi – čak i ako su prilično opšti u ovom prvom nacrtu – predstavljaju priliku da region Zapadnog Balkana profitira od, značajno poboljšanog, procesa pristupanja.

Štaviše, činjenica da ovaj inicijalni predlog odražava niz radova i preporuka koje su prethodnih godina izneli istraživačke, tink tenk organizacije i stručnjaci iz regiona (kao i pojedinci koji imaju velikog iskustva sa pristupanjem regiona u EU) daje nadu da iza ovih predloga zaista stoji istinska želja za poboljšanjem procesa pristupanja. Kao što su francuski zvaničnici nekoliko puta ponovili u poslednjih nekoliko nedelja, ideja je da se proces izvuče iz prakse „štikliranja zadataka“, i koji je već pretrpan šminkanim reforma, i preobrazi u zaista transformativni proces, podržavajući društveno-ekonomsko približavanje regiona EU i pružajući opipljive koristi za sve građane regiona.

Prvo, treba priznati činjenicu da non-pejper jasno ističe „potpuno i punopravno pristupanje“ kao konačni cilj procesa pristupanja. Stoga ne bi trebalo više nagađati sa idejom da će Zapadnom Balkanu biti ponuđena određena zamena za članstvo ili da je proširenje EU na region Zapadnog Balkana mrtvo slovo na papiru.

Dalje, non-pejper predstavlja postepeniji put ka članstvu u EU. Logika ovog principa je dvostruka. Prvo, omogućavanjem kandidatima da pristupe određenim politikama EU, korak po korak (moguće kroz nekoliko sektorskih politika, za koje je opis dat u aneksu), i trenutak stvarnog punopravnog članstva bi na kraju delovao manje zastrašujući – naročito za države članice EU. Na neki način, države članice bi se postepeno navikavale na učešće novih država u radu EU. Drugo, postepeno pristupanje omogućilo bi zemljama kandidatima da na neki način „vežbaju punopravno članstvo“. Pošto bi zvaničnicima zemalja Zapadnog Balkana bilo dozvoljeno da učestvuju u raspravama Saveta (bez prava glasa), oni bi se postepeno „upoznavali“ sa radom institucija i naučili kako da deluju u okviru složenog sistema EU za kreiranje javnih politika.

Iznela sam sličan, mada ambiciozniji, predlog pre više od godinu dana, u svom radu „Kako se rešiti bauka proširenja“, koji je objavio beogradski Centar za evropske politike. Stoga u ovom trenutku moram da istaknem nekoliko rezervi koje imam nakon što sam pročitala francuski non-pejper. Moj predlog zasnovan je na ideji da se zemljama kandidatima omogući raniji prelazak ključnih tačaka na putu ka članstvu tokom procesa pristupanja, zaključivanjem prilagođenih sporazuma o pristupanju kojim se predviđa postepeni pristup sektorskim politikama EU, zasnovanim na jasnom planu puta i ispunjavanju određenih uslova za svaku „etapu“ članstva. Francuskom predlogu, međutim, nedostaje jasnoća o pravnom kontekstu predloženog „postepenog pristupanja“. Đavo će, očigledno, biti u detaljima. Ako zemlje kandidati još uvek ostaju samo na tome, do konačne tačke ispunjavanja svih propisanih (i strogih) kriterijuma (drugi glavni princip u non-pejperu), bojim se da će umesto pripremanja za članstvo, region dobiti samo novu igračku sa kojom će moći da se zabavlja u narednim godinama ili decenijama. Bez potpisivanja sporazuma o pristupanju (ili barem određenih sektorskih ugovora), Evropski sud pravde neće imati nadležnost ni za jedno pitanje obuhvaćeno predloženim sektorskim politikama, ostavljajući pitanje da li će iko ozbiljno shvatiti takav način učešća. Ono što je potrebno za dalju razradu ovog osnovnog principa francuskog predloga jeste ozbiljna pravna analiza, koja će predvideti moguće opcije za dalji razvoj novog koncepta pristupanja, zajedno sa procenom uticaja.

Drugi veliki princip koji francuski non-pejper predlaže je princip o „strogim uslovima.“ Umesto da formuliše novi koncept za pristupanje, ovaj princip sam protumačila uglavnom kao ponavljanje potrebe za napredovanjem u procesu pristupanja, koje je zasnovano na jasnim i objektivnim pokazateljima napretka. Procena ovog napretka mora takođe biti objektivna i verodostojna (tj.  takva da uživa poverenje svih država članica), što možemo protumačiti kao upozorenje Evropskoj komisiji, glavnom autoru izveštaja o praćenju zemalja, imajući u vidu da non-pejper takođe ukazuje da bi države članice trebalo da preispitaju svoje evaluacije.

U ovom segmentu predloga postoje dva pitanja vredna pažnje. Prvo, iako je veće oslanjanje na različite međunarodne metodologije u osnovi pozitivno, ovaj predlog izostavlja civilno društvo, koje je snažno uključeno u praćenje domaćih reformi i čiji je uticaj na monitoring izveštaje Evropske komisije tokom godina rastao, čineći ove izveštaje još objektivnijim i izričitijim u ukazivanju na nedostatke reformi. Drugo, non-pejper pominje „opipljivu ekonomsku i socijalnu konvergenciju“ kao cilj koji treba ispuniti pre konačnog pristupa. Da li je ovo predlog da se uvede potpuno novi kriterijum za članstvo ili ne, ostaje da se vidi, ali ovde moramo biti veoma oprezni. Koliko znam, zemlje centralne i istočne Evrope su u najvećoj meri postigle ekonosku konvergenciju sa ostalim državama članicama nakon pristupanja, jer je članstvo u EU poboljšalo njihove ekonomske pokazatelje. Tražiti od država kandidata Zapadnog Balkana da prvo unaprede svoje ekonomije na nivo država članica, a tek onda da potencijalno pristupe Uniji, stvoriće nepremostive prepreke –  koje prkose samoj logici pristupanja.

Želim da istaknem ovde da će istinsko značenje drugog principa takođe zavisiti od konačnog predloga trećeg, ključnog, principa. Raspravljajući o „opipljivim prednostima“, non-pejper nudi mogućnost da strukturni fondovi budu dostupni zemljama kandidatima. Stručnjaci (poput Dušana Reljića iz SWP-a i odnedavno Pjera Mirela, počasnog generalnog direktora u Evropskoj komisiji) pisali su i govorili o prednostima takve podrške zemljama Zapadnog Balkana već nekoliko godina, posebno u pogledu sužavanja razlika u nivou razvijenosti zapadnog Balkana sa EU. Kada se odrazi na kontekst gore pomenutog kriterijuma konvergencije, ova opipljiva korist bi trebalo da bude snažnije zastupljena u predlozima za reformu metodologije proširenja. Umesto da ih pominjemo kao puku mogućnost, pristup strukturnim fondovima treba da bude suštinski povezan sa principom „strogih uslova“. Ovom delu predloga treba priložiti nekoliko mera predostrožnosti u vezi s pravilima pristupa i antikorupcijskim mehanizmima kako bi se izbegla moguća zloupotreba ovih sredstava. Neke od ovih mera su prepoznate u non-pejperu, dok su druge već razradili gore navedeni eksperti.

Četvrti princip se odnosi na „reverzibilnost“ procesa pridruživanja. Na osnovu mojih razgovora u Parizu, verujem da francuski zvaničnici ne vide taj princip kao uvođenje nečeg novog u proces pristupanja, već jačanje i sprovođenje već dostupnih instrumenata. Potrebno je da proces bude što reaktivniji na situaciju na terenu, sa jasnijim posledicama u slučaju da vlasti u regionu ne pridržavaju čak ni najosnovnijih standarda demokratije i vladavine prava. Stoga nema ništa loše u ovom delu predloga. U stvari, ako se pravilno primeni prema Turskoj, moglo bi se pokazati vrlo korisnim za region Zapadnog Balkana, s obzirom da je veliki deo protivljenja proširenju u zemljama članicama EU povezan sa procesom pridruživanja Turske.

Non-pejper takođe predlaže bolje političko upravljanje procesom, uključujući godišnje sastanke Evropskog saveta sa šefovima država ili vlada Zapadnog Balkana. Takvi sastanci bi bili od velike koristi u održavanju pitanja proširenja visoko na političkoj agendi EU, a istovremeno bi podržali približavanje regiona glavnim prioritetima EU politike (na primer, zaštita životne sredine i klimatske promene,  kao i  sa politikom migracija). Ono što treba imati na umu je negativan „slavljenički“ efekat interakcija na visokom nivou između političkih liderstava EU i Zapadnog Balkana. Kao što su Wunsch i Richter u svom radu „Novac, moć, slava“ (eng. Money, Power, Glory) ranije ove godine uverljivo utvrdile, takve interakcije zvaničnici država Zapadnog Balkana su tumačili kao podršku EU za način vođenja unutrašnje politike. Stoga bi povećana interakcija na političkom nivou trebalo da prati i jasnije razdvajanje podrške procesu pristupanja naših zemalja od podrške lokalnim liderima i njihovim, često upitnim, načinom vladanja. U stvari, ono što je potrebno procesu pristupanja jeste veća jasnoća o tome ko je odgovoran za nedovoljan napredak ili zaostajanje u skladu sa principom reverzibilnosti.

Kao što sam gore navela, đavo će biti u detaljima. Dok non-pejper nudi kostur reformisane metodologije proširenja, Komisija će morati da ga dalje razvije u celosti, uključujući i „pakete“ javnih politika (poznatiji i kao faze procesa pristupanja). Uporedo sa razradom pravnih detalja, konačni predlog bi trebalo da posveti posebnu pažnju da proces proširenja bude motivišući za političke elite Zapadnog Balkana, kroz princip „štapa i šargarepe” tokom procesa pristupanja. Čak bih otišla i dalje da bih predložila i definisanje ciljanih godina za pristupanje na osnovu zasluga za svaku pojedinačnu državu Zapadnog Balkana, koja bi kroz svaki monitoring izveštaj Komisije bila preispitana, sa zaključcima da li je država napredovala ili nazadovala od ispunjavanja uslova za ulazak u ciljanoj godini. Ako se ne postigne napredak, ciljna godina bi se uredno izmenila.

I konačno, odlučujući faktor bilo za podršku ili blokadu francuskog predloga može biti odobravanje (ili nedostatak istog) iz samog regiona Zapadnog Balkana. Umesto nametanja nove metodologije regionu odozgo na dole, ovo je preko potrebna prilika da se zajedno radi sa onim akterima iz regiona koji su najviše zainteresovani za istinsku transformaciju naših zemalja u verodostojne i sposobne države članice. Iskoristivši taj potencijal i izgradivši poverenje u društvima regiona, Francuska kao i druge zemlje članice zabrinute za osnovne vrednosti Unije, konačno mogu da članice EU koje samo podržavaju proširenje rečima a ne delima, postave na svoje mesto.