Evropska politička zajednica

Krvavi rat koji je Kremlj započeo u Ukrajini dominira političkim diskusijama širom Evrope i sveta od prvog dana sukoba. Ovom temom su prožete, ne samo politike i proces donošenja odluka u Evropskoj uniji, već takođe i diskusije o tome kako preoblikovati EU i evropski kontinent, i pripremiti ih za nove izazove. Devetog maja 2022. godine, na završnoj ceremoniji Konferencije o budućnosti Evrope u Strazburu, novi-stari predsednik Francuske, Emanuel Makron, izrazio je želju da bude formirana Communauté Politique Européenne – Evropska politička zajednica (EPZ). Zamišljajući budućnost integracija i saradnje na evropskom kontinentu, podvukao je da bi EPZ bila organizacija odvojena od EU i predstavljala geopolitički odgovor na konflikt koji besni na ukrajinskom tlu.

Izvornu inspiraciju za ove ideje, kako je i sam Makron priznao, crpio je od nekadašnjeg francuskog predsednika Fransoe Miterana, koji je predložio uspostavljanje Evropske konfederacije još 1989. godine. Ipak, Miteranova ideja pojavila se u periodu kada je Evropska ekonomska zajednica ograničila evropske integracije (u najvećoj meri) na ekonomske politike. Od tada, nastala je Evropska unija sa svojim političkim stubom 1993. godine i dalje se razvijala i restrukturirala kroz nekoliko uzastopnih promena osnivačkih ugovora EU. Ipak, ovi napori su se pokazali nedovoljnim za dostizanje potrebnog nivoa političke integracije, kako bi Unija predupredila druge sile od preduzimanja neprijateljskih akcija na evropskom kontinentu. Upravo se u tome nalazi osnovni razlog zbog kojeg Makron ponovno ističe nužnost uspostavljanja šireg kluba evropskih država koje bi ostvarile političku i bezbednosnu saradnju.

Uprkos svojoj očiglednoj ambicioznosti, Markonova ideja je ipak dvosmislena i otvara brojna pitanja. Za početak, važno je zapitati se, kako bi jedan ovakav entitet mogao da pomogne Evropi da postane kredibilniji geopolitički akter? Štaviše, da li EPZ može da unese dodatnu vrednost u proces evropskih integracija u širem smislu? Konačno, da li je ona komplementarna sa politikom proširenja EU, bez rizika da postane zamena za buduća proširenja EU? Važno je analizirati sva ova pitanja, te ponuditi načine na koje bi uređenje ovog novog političkog konstrukta u Evropi moglo da osigura pozitivan odgovor na njih.

Izgradnja više geopolitički orijentisane Evrope

Današnja Evropska unija mogla bi da bude posmatrana, u najširem smislu, kao realizacija Miteranove vizije o zajedničkoj Evropskoj konfederaciji. Naime, ugovori EU su od tada formirali zajedničke političke, bezbednosne i odbrambene strukture i politike, ujedinjujući velike delove evropskog zapada i istoka, koji su se nadgradili na zajedničko jedinstveno tržište, zajedničku valutu za zemlje evrozone, i veliku Šengen zonu bez granica. Ipak, za razliku od Miteranove vizije konfederacije koja bi se protezala od Atlantika do Urala, sve kompleksnija EU, sa snažnim nadnacionalnim elementima, značila je dugoročno isključenje iz tog entiteta brojnih zemalja koje nisu bile voljne ili sposobne da mu pristupe. Ovo je proizvelo politički fragmentiran kontinent, ostavljajući veliki prostor za nedemokratske aktere, poput Rusije i Kine, da ostvare svoj uticaj i potkopaju demokratske vrednosti EU. Stoga današnja Evropa još uvek traga za načinima boljeg političkog jedinstva, u vremenu kada se nalazi na potpuno suprotnom kraju političkog i bezbednosnog spektra u odnosu na Rusiju.

Makronov poziv na formiranje Evropske političke zajednice je stoga direktan odgovor na otežanu bezbednosnu situaciju usled ruske invazije na Ukrajinu. Rat i napori da budu uvedene do sada nezabeležene sankcije Rusiji dodatno su naglasili neophodnost politički ujedinjene Evrope. Kriza je takođe dramatično uvećala potrebu da EU zacementira uticaj u svom neposrednom susedstvu, kao i da izbegne formiranje potencijalno nove gvozdene zavese u Evropi. Ali prema Makronu, EU nije i ne treba da bude puki instrument strukturiranja kontinenta. On je izrazio potrebu da izgradi trajni mir i „suverenu, ujedinjenu, demokratsku i ambicioznu“ Evropu, koja ne ugrožava „bliskost“ unutar EU. Sa tim u vezi, njegova verzija EPZ, zamišljena je da postane nova platforma za međunarodnu saradnju koja bi uključila, kako EU, tako i ostale evropske demokratije.

Stoga, predlog zvuči kao pokušaj ujedinjenja kontinenta protiv sila koje ne dele vrednosti EU, pre svega protiv ruskog upliva, ali takođe i Kine u slučaju da se nastavi rast njenog političkog uticaja na evropskom tlu. Kriva učenja EU u pogledu spoljnih pretnja bila je prilično strma, s obzirom da Krimska kriza 2014. godine nije uspela da proizvede političku volju koja bi maksimizirala nivo saradnje, kako među državama članicama EU, tako i među drugim evropskim demokratskim zemljama, u oblasti spoljne politike, odbrane i bezbednosti. Iako su PESCO, Strateški kompas i druge slične inicijative došle kao proizvod post-krimskog doba, njihov potencijal da unesu dublje promene u evropsko bezbednosno okruženje ostao je prilično umeren. U tom kontekstu, EPZ bi mogla da bude dobra prilika za produbljenje i proširenje postojećih političkih i odbrambenih sredstava, prepoznajući da pojam „Evropske strateške autonomije“ može postati zaista evropski samo ukoliko uključi sve demokratske zemlje kontinenta. EPZ bi stoga imala, kao svoj glavni cilj, konsolidaciju evropske geopolitičke suverenosti, sa EU kao duhovnom vodiljom kontinenta.

Unapređenje evropskih integracija

Dok je geopolitički značaj ove nove političke organizacije nesporan, ostaje nedovoljno jasno kako će ona unaprediti strukturnu saradnju u konkretnim javnim politikma koje je izneo predsednik Francuske. Po njegovom mišljenju, svrha EPZ bila bi da se „pronađe novi prostor za političku i bezbednosnu saradnju, saradnju u energetskom sektoru, transportu, investicijama, infrastrukturi, slobodnom kretanju lica“. Da bi se osigurao značajan doprinos u ovim oblastima javnih politika, EPZ bi možda trebalo da zameni brojne odvojene sporazume koji trenutno regulišu odnose između EU i različitih grupa evropskih zemalja, kao što su EFTA, EEA i pridružene države. Kao takva, EPZ bi možda trebalo da postane sveobuhvatan entitet koji uključuje države sa raznovrsnim kontekstima saradnje i integracije sa Unijom. Ovi bi moglo predstavljati značajan praktičan izazov za njeno uspostavljanje, kao i potencijalno funkcionisanje. Osim ukoliko za nju nije jasno definisana dodatna vrednost, ona koja bi mogla da se smatra korisnom za sve uključene strane, EPZ rizikuje da budu odbijena zbog dvosmislenosti u odnosu na postojeće evropske organizacije, kao što je bila i Miteranova ideja iz 1989. godine.

Štaviše, proces dizajniranja ovog novog političkog entiteta imao bi značajan efekat na to kako se on percepira širom kontinenta i u kojoj meri on zapravo snaži geopolitičku suverenost Evrope, umesto da jednostavno bude ponuda novog EU proizvoda upitne privlačnosti za ne-EU zemlje. Ukoliko je ideja da se obezbedi najšira moguća participacija evropskih demokratija i istinski panevropski karakter, onda bi bilo logično da takva organizacija bude kreirana kroz multilataralne pregovore svih evropskih zemalja koje bi bile uključene, u kojima bi EU učestvovala kao celina. Čak i ukoliko bi EU preuzela lidersku ulogu i predstavila nacrt multilateralnog sporazuma kao temelj za pregovore, jedino adekvatan panevropski pregovarački proces bi mogao stvoriti zajednički osećaj odgovornosti za budućnost evropskog kontinenta među svim uključenim stranama. Konvencija koja je nagoveštena na kraju Konferencije o budućnosti Evrope bi tada mogla da postane odskočna daska za pokretanje pregovora o EPZ. Ipak, ovi pregovori trebalo bi da budu vođeni kao odvojen proces u odnosu na proces revizije osnivačkih ugovora EU koji za cilj imaju njenu unutrašnju reformu. Jasno odvajanje ova dva procesa bilo bi važno kako bi se obezbedila dodatna vrednost za novu političku zajednicu u širem kontekstu evropskih integracija.

Dodatak ili zamena za dalje proširenje?

Debata o formiranju Evropske političke zajednice je neodvojiva od politike proširenja EU i to ne samo zato što ju je francuski predsednik snažno povezao sa ukrajinskom (kao i moldavskom i gruzijskom) aplikacijom za članstvo u EU. Iako je francuski predsednik podržao ukrajinski narod u njegovoj nevolji, on je ipak priznao da bi bile potrebne decenije da ova zemlja postane punopravna članica EU. Da je dostizanje članstva u EU naporan poduhvat pokazalo se na primeru zemalja Zapadnog Balkana koje se već dve decenije nalaze u procesu pristupanja. EPZ bi, stoga, mogla da se posmatra kao kompromis između dobre volje da Ukrajina bude što brže integrisana i surove realnosti koja podseća da pristupanje EU ne može da se dogodi preko noći.

U zavisnosti od toga kako će biti oblikovana nasuprot politike proširenja EU, ova nova organizacija mogla bi da donese, kako dobre, tako i loše vesti za postojeće države kandidate. S jedne strane, Makronov govor je ponovo potvrdio značaj pristpunog procesa koji je već u toku sa zemjama Zapadnog Balkana. Bio je jasan da je put ovih zemalja prema EU već uveliko utaban i da se treba nastaviti. Štaviše, na konferenciji za medije sa moldavskom predsednicom Majom Sandu, nekoliko dana nakon govora u Strazburu, Makron je ponovio da EPZ neće biti zamena za proširenje. Uzete zajedno, ove izjave bi trebalo da budu dovoljne da otklone potencijalne zabrinutosti da bi ono što je on ponudio moglo da postane supstitut proširenju.

Ipak, kuda će put utaban ovim dobrim namerama odvesti ostaje da se vidi. Makron jeste jasno naglasio da proširenja ne može biti jedini način strukturiranja kontinenta, imajući u vidu dubinu integracije EU. Ova izjava je izazvala sumnju, pogotovo imajući u vidu da EU ponavlja neuspehe u kredibilnom sprovođenju svoje politike proširenja, nuđenju stvarne perspektive članstva kandidatima sa Zapadnog Balkanu, kao i nagrađivanju napretka koje su neki od njih načinili poslednjih godina – naročito Severna Makedonija.

Ključ u odgovoru na pitanje da li će EPZ postati dodatak ili zamena za dalje proširenje može ležati u dva glavna kriterijuma – jasnoći strukture EPZ i iskrenosti politike proširenja EU. Prvi uslov odnosi se na to koliko će jasno planovi za EPZ biti odvojeni od politike proširenja, kako u pogledu sadržaja, tako i u pogledu procesa. Ovde se možemo vratiti na pitanja pokrenuta u prethodnom odeljku. Naime, ukoliko bi se o EPZ pregovaralo kao o novom multilateralnom sporazumu srodnih evropskih demokratija, privlačeći zemlje koje nisu članice EU i sa istoka i sa zapada Evrope, odvojenost njene svrhe od one koje ima EU bila bi jasnija. U tom slučaju, članstvo u EPZ moglo bi na dugi rok čak postati preduslov za otvaranje pregovora o pristupanju sa EU, imajući u vidu oblasti javnih politika koje je Makron predvideo za ovu zajednicu. Ipak, na kratak rok, njeno stvaranje kao odvojenog entiteta od EU kroz pregovore evropskih demokratije, jasno bi pokazalo njenju odvojenu svrhu u odnosu na politiku proširenja EU.

Drugi kriterijum odnosi se na iskrenost, proaktivnost i domišljatost sa kojom će EU rukovoditi svojom politikom proširenja u nadolazećim godinama, posebno prema zemljama Zapadnog Balkana kojima je perspektiva članstva data dvadeset godina ranije. U jednom ranijem govoru iz januara ove godine, Makron je ispravno ukazao na konkurentsku potrebu da se Zapadnom Balkanu ponudi opipljiva perspktiva članstva u razumnom roku, kao i da se unaprede mehanizmi odlučivanja unutar EU. U prevodu, pozvao je na proširenje EU koje bi se odigravalo paralelno sa unutrašnjim reformama Unije. Odgovor na ovaj poziv već je dat kroz model „faznog pristupanja EU“.^[1]M. Emerson, M. Lazarević, S. Blockmans i S. Subotić, „Templejt za fazno pristupanje EU”, Centar za evropske politike (CEP) i Centar za evropske političke studije (CEPS), 2021, dostupno … Continue reading Ovaj sveobuhvatan predlog za buduću reformu politike proširenja, predviđa privremeni period u kojem nove države članice ne bi imale pravo veta u Savetu EU, a njihove demokratske odlike u okviru EU bile pomno praćene. U okviru ovog privremenog perioda ograničenih glasačkih prava za novopridošle, EU bi imala dovoljno vremena da nadgleda održivost i konsolidovanost demokratskih sistema novih članica, kao i da revidira svoje ugovore kako bi ograničila prostor za dalje zloupotrebe prava veta.

Spovođenjem ovakvog inovativnog procesa pristupanja za Zapadni Balkan, EU bi pokazala da je ozbiljna kada je reč o proširenju i da godine pristupnog procesa regiona nisu bile bačene. Istovremeno, ovo bi poslalo jasnu poruku drugim potencijalnim aspirantima da uspostavljanje EPZ nije samo instrument koji će zameniti njihovu perspektivu članstva u budućnosti, već da zaista predstavlja platformu da sve evropske demokratije budu uključene u strukturisanu političku saradnju na zajedničkim izazovima, bez obzira na veličinu EU. Zapravo, za buduće EU kandidate – one koji bi možda započeli pregovore o pristupanju nakon što je EPZ kreirana, ova nova politička organizacija mogla bi da bude osnova za njihovo fazno pristupanje EU.

Osim ukoliko dva goreopisana uslova nisu ispunjena, EPZ, kao nova platforma međunarodne saradnje, mogla bi lako postati alternativa članstvu, kao ostatak neuspešnog kapaciteta EZ da podrži transformaciju svojih suseda u funkcionalne članice EU. U takvom scenariju, postoji rizik da bi apsiranti za članstvo u EU bili veoma obeshrabreni da učestvuju u EPZ, s obzirom da bi se takav konstrukt posmatrao kao dugoročna utešna nagrada, usled manjka kapaciteta EU za proširenje. Štaviše, sticanjem imidža permanentnog limba za nesuđene članice EU, EPZ bi takođe mogla da izgubi svoju privlačnost i za one koji ne teže da se priključe EU.

Ukratko, Evropska politička zajednica je još uvek u fazi ranog nacrta da bismo u potpunosti razumeli njene efekte na geopolitiku Evrope i odnose između demokratija na kontinentu. Ipak, važna pitanja naglašena gore, kao i druga koja će se pojaviti sa svakom novom diskusijom o ovoj novoj političkoj organizaciji, odrediće, ne samo kako će ona uticati na projekat evropskih integracija i politiku proširenja EU, već i njenu sopstvenu izvodljivost i relevantnost kao ideje koja bi izgradila geopolitički snažniju Evropu. Stoga, proces konceptualizacije ove nove zajednice treba da bude otvoren za spoljne doprinose i iako se podrazumeva da trenutni događaji mogu da doprinesu njenoj urgentnosti, užurbanost ne bi trebalo da spreči da na ova i druga važna pitanja bude adekvatno odgovoreno. Povrh svega, upravo od tih odgovora može zavisiti i njena konačna sudbina.