Procena uticaja na životnu sredinu i izmene važećeg Zakona

Industrijska postrojenja, energetski objekti i infrastrukturni projekti obično nude prospekte za značajni ekonomski razvoj i nova radna mesta. Međutim, upravo obim i složenost takvih intervencija može dovesti i do značajnih štetnih efekata poput zagađenja životne sredine, narušavanje ljudskog zdravlja i iscrpljivanja ograničenih prirodnih resursa. Upravo je zato osmišljen postupak procene uticaja na životnu sredinu koji obezbeđuje da se, pre realizacije ovakvih tipova projekta, sagledaju svi značajni uticaji koje oni mogu imati na životnu sredinu. Na taj način potencijalni negativni efekti se mogu  blagovremeno identifikovati i potom umanjiti, sprečiti ili otkloniti. Kvalitetan postupak procene uticaja je značajan kako za zaštitu životne sredine i održivi razvoj tako i za uspešno usaglašavanje sa ekološkim standardima EU u okviru Poglavlja 27 u pristupnim pregovorima. U ovom trenutku Srbija značajno zaostaje za visokim standardima EU u ovoj oblasti. Osim drugih sektora u okviru Poglavlja 27 (upravljanje otpadom i vodama, industrijske emisije, klimaske promene itd.) potrebno je usaglasiti domaću regulativu i sa horizontalnim politikama i propisima EU u koje spada i procena uticaja na životnu sredinu.

Iako nacrt izmena Zakona već sadrži određena unapređenja u odnosu na postojeći Zakon, postoji prostor za dodatna poboljšanja.

U tom cilju, Ministarstvo zaštite životne sredine priprema izmene i dopune Zakona o proceni uticaja koji (na snazi od 2004. godine sa poslednjim izmenama i dopunama iz 2009. godine) upravo u cilju dalje harmonizacije sa evropskim pravnim tekovinama, naročito direktive koja na nivou EU koja uređuje postupak procene uticaja na životnu sredinu.[1] Kao značajan primer dobre prakse, Ministarstvo je radnu verziju nacrta Zakona dostavilo predstavnicima civilnog društva kako bi mogli dati svoje komentare u cilju poboljšanja predloženog akta.

Za početak treba reći da postojeći nacrt već nudi određena poboljšanja u odnosu na postojeći Zakon. Neka od njih se odnose se na produženje vremenskog okvira za učešće javnosti, obavezno obaveštavanje putem zvanične internet stranice nadležnog organa i pojašnjenje nadležnosti po pitanju sprovođenja procene uticaja. Međutim, analizom postojećeg propisa može se uočiti prostor za dodatna poboljšanja, kako u cilju usaglašavanja sa propisima EU, tako i za poboljšanje procene uticaja kako bi ovaj postupak mogao proizvesti željeno dejstvo. U nastavku teksta nevedene su ključne preporuke za poboljšanje postojećeg nacrta, zasnovane na dosadašnjim istraživanjima Centra za evropske politike i Ekološkog centra Stanište[2] ali i širih konsultacija u proteklom periodu sa različitim akterima iz javnog, civilnog i privatnog sektora.[3]

Ključne preporuke za poboljšanje postojećeg nacrta Zakona

Postojeći nacrt ostavlja prostor za dalja unapređenja poput otklanjanja potencijalnih sukoba interesa kada je nadležni organ ujedno i osnivač i nosilac projekta.

Pre svega, potrebno je imati u vidu da izmene Direktive EU o proceni uticaja iz 2014. jasno utvrđuju obavezu sprovođenja ovog postupka na objektivan način i uz izbegavanje sukoba interesa (uključujući odvajanje funkcija kada je nosilac projekta ujedno i nadležni organ).[4] U tom smislu, postojeći nacrt ne nudi rešenje na ovaj zahtev, naročito u slučaju kada je jedinica lokalne samouprave ujedno i osnivač organizacije koja je nosilav projekta (investitor). U takvim slučajevima se objektivnost donosioca odluke opravdano može dovesti u pitanje i važno je da u takvim situacijama važe posebna pravila u odnosu na regularnu situaciju kada nadležni organ i nosilac projekta nisu povezana lica, kako bi se na taj način sprečio sukob interesa ili maker umanjio rizik od njegove pojave.

Problem nepristrasnosti u odlučivanju može se potencijalno umanjiti izmeštanjem nadležnosti za procenu uticaja u drugi organ (nadležno ministarstvo, autonomna pokrajina ili druga lokalna samouprava), koji nije direktno uključen u konkretni projekat. S obzirom da se postupci procene uticaja u većini slučajeva sprovode na lokalnom nivou (usled postojeće podele nadležnosti između republičkog, pokrajinskog i lokalnog nivoa vlasti) ovakvo rešenje potencijalno može u velikoj meri smanjiti rizik od sukoba interesa u vezi sa postupkom procene uticaja i doprineti unapređenju kvalitetu postupka. Ipak, treba ukazati da se teško može pronaći “idealno rešenje” u ovom pogledu. Čak i ovakvo ograničeno i privremeno premeštanje nadležnosti donekle “re-centralizuje” sistem odlučivanja (odnosno udaljava proces odlučavanja od samih građana). Osim toga, potencijalno se otvara prostor za dodatne probleme političke prirode (naročito kada nosioci vlasti na različitim nivoima vlasti nisu isti) o čemu ozbiljno treba voditi računa pre potencijalne realizacije pomenutih datih predloga.

Nacrt izmena Zakona o proceni uticaja već nudi određena poboljšanja kada je reč o položaju zainteresovane javnosti. Međutim, postojeći dokument ostavlja prostor za dodatna poboljšanja u pogledu načina obaveštavanja, kanala komunikacije, vremenskih rokova i obrazloženja na koji način je mišljenje zainteresovane javnosti uzeto u obzir.

U stručnoj i široj javnosti uveliko važi konsenzus o slabim kapacitetima lokalnih samouprava (ali i republičkih i pokrajinskih organa), što se odražava i na postupak procene uticaja. Nedovoljni kapaciteti se, pre svega, ogledaju u nedovoljnom broju službenika[5], nivou stručnosti i raspoloživim tehničkim kapacitetima (npr. vozila za izlazak na teren za obavljanje inspekcijskog nadzora). U tom smislu, potrebno je uspostaviti sistem koji bi na najracionalniji način iskoristio ograničene ljudske i materijalne resurse. S obzirom da se procena uticaja procedura koju bilo koji nadležni organ sprovodi povremeno, a ne kontinuirano, postojeći nacrt bi trebalo modifikovati tako da opštine i gradovi mogu svoju nadležnost ostvariti i u saradnji sa drugim lokalnim samoupravama, odnosno drugim nivoima vlasti. Konkretno, lokalne samouprave bi ostale nadležne kao i do sada, ali bi procenu uticaja mogle sporazumno, kroz saradnju, da sprovode i sa drugim lokalnim samoupravama, odnosno sa Ministarstvom i pokrajinskim vlastima. Slično rešenje već postoji u vezi sa uspostavljanjem interne revizije u javnom sektoru.[6]

Osim toga, organizacije civilnog društva kao i praktičari u oblasti izrade studije o proceni uticaja uočili su problem kada su nosilac projekta i izrađivač studije odnosno izrađivač projekta i izrađivač studije povezana lica. Na taj način se povećava zavisnost izrađivača studije od investitora ili od interesa koji za cilj ne moraju nužno imati životnu sredinu. Stoga je važno izmenama i dopunama zakona uvesti i pravilo da nosilac projekta (investitor), izrađivač projekta i izrađivač studije ne mogu biti povezana lica. Ova mera, povezana sa pomenutim predlogom za uspostavljanje nezavisnog sistema licenciranja za izradu studije o proceni uticaja, mogla bi značajno uticati na povećanje kvaliteta ovog dokumenta.

Kada je reč o položaju zainteresovane javnosti, kao što je navedeno, nacrt izmena i dopuna unosi neke pozitivne novine u odnosu na postojeći Zakon. Međutim, još uvek postoji prostor za dodatna poboljšanja ili u okviru Zakona ili na osnovu razrade opštijih odredbi u okviru podzakonskih akata, na primer: da se vremenski rokovi odnose specifično na radne, a ne na bilo koje dane; oglašavanje u blizini lokacije predloženog projekta; vođenje obavezne evidencije zainteresovane javnosti kako bi nadležni organ mogao slati direktan dopis o toku ili ishodu postupka. S obzirom na nizak stepen učešća zainteresovane javnosti u proceni uticaja[7], trebalo bi razmotriti uvođenje makar načelne obaveze da lokalne samouprave razviju mehanizme za animiranje javnosti (npr. na osnovu lokalnih akcionih planova) za poboljšanje i povećanje učešća javnosti u proceni uticaja. Konačno, naročito važna dopuna postojećeg nacrta odnosila bi se na uvođenje obaveze da nadležni organ obrazloži na koji način je uzeo u obzir mišljenje zainteresovane javnosti prilikom odlučivanja o (ne)davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. Uvođenje ovakve obaveze je važno kako zbog poboljšanja položaja zainteresovane javnosti, transparentosti u odlučivanju i odgovornosti donosilaca odluka, tako i zbog dodatnog usklađivanja sa Direktivom EU o proceni uticaja na životnu sredinu.

Izmene Zakona o proceni uticaja i drugi propisi

Osim rešenja koja se direktnu tiču nacrta novog Zakona o proceni uticaja, preostaje usaglašavanje drugih propisima sa postupkom procene uticaja naročito sa Zakona o planiranu i izgradnji što je već više puta istaknuto kako od predstavnika Ministarstva, tako i od predstavnika civilnog društva. Treba da postoji veće upućivanje na procenu uticaja u Zakonu o planiranju i izgradnji, otklanjanje postojećih neusaglašenosti (npr. u kojoj fazi se inicira procena uticaja), uvođenje obaveze obrazloženja kako je mišljenje javnosti uzeto u obzir prilikom davanja građevinske i upotrebne dozvole (odnosno drugih dozvola za izvođenje projekta), i usaglašavanje Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o proceni uticaja kada je reč o funkcionisanju tehničke komisije za pregled objekta[8].

Osim izmena i dopuna Zakona o proceni uticaja, potrebno je uložiti dodatne napore za usklađivanje procene uticaja i ostalih propisa (naročito Zakona o planiranju i izgradnji) i koordinaciju između različitih nadležnih organa čiji se poslovi posredno ili neposredno odnose na životnu sredinu.

Preostaju i drugi prioriteti kao što je usklađivanje postupka procene uticaja sa postupkom Ocene prihvatljivosti koji se odnosi na projekate i planske projekte koji mogu značajno uticati na zaštićena područja prirode. Postupak ocene prihvatljivosti je uveden na osnovu Zakona o zaštiti prirode a uredba, koja je trenutno u izradi, ovaj postupak treba dalje da razradi. Međutim, zbog sličnosti postupka ocene prihvatljivosti i procene uticaja potrebno je propise koji se odnose na procenu uticaja i ocenu prihvatljivosti blagovremeno uskladiti kako bi se izbegle potencijalne nejasnoće o tome kada koji postupak u određenom slučaju treba koristiti.[9]

Takođe i dalje je prisutan problem da pokretanje upravnih radnji po žalbi, odnosno upravnog spora nema (odnosno ne mora) suspenzivno dejstvo u pogledu nastavka drugih radnji u vezi sa projektom (nastavak postupka procene uticaja, pribavljanje građevinske/upotrebne dozvole itd.). Kako bi bila izbegnuta mogućnost da se nastave radovi na projektu koji mogu imati značajne negativne efekte po životnu sredinu ali i da bi se povećala pravna izvesnost od značaja po samog investitora, preostaju regulatorne izmene (pre svega propisa koji uređuju upravni postupak i upravni spor) koje bi obezbedile suspenzivno dejstvo prethodnih odluka prvostepenog organa do odluke drugostepenog organa odnosno pravnosnažne presude Upravnog suda.

Sprovođenje postupka procene uticaja može biti pojednostavljeno i unapređeno, ako se prethodno obezbedi veći kvalitet Strateške procene uticaja na životnu sredinu za sve relevantne planske i strateške dokumente u skladu sa kojima se i pokreće postupak za realizaciju određenog projekta. S obzirom da je su u toku izmene i dopuna Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu, otvara se mogućnost da se regulatornim izmenama u ovoj oblasti pospeši i postupak procene uticaja na životnu sredinu.

Zaključak i naredni koraci

Unapređenje postojećeg regulatornog okvira je prvi korak ka unapređenju postupka procene uticaja u Srbiji kao instrumenta koji ima veliki kapacitet da uskladi prioritete ekonomskog razvoja sa jedne strane, i prioritete koji se odnose za zaštitu životnu sredine sa druge strane. To svakako nije dovoljno, jer naredni koraci jesu implementacija i sprovođenje usvojenih pravila. U tom smislu, neophodni uslov jeste postojanje adekvatnog institucionalnog okvira i mehanizama nadzora. U tom smislu, svaka preporuka za unapređenje zakona treba imati u vidu realne mogućnosti za sprovođenje novog regulatornog okvira za procenu uticaja. To je važno kako za Zakon o proceni uticaja, tako i u kontekstu potencijalnih izmena postojećih ili donošenja novih podzakonskih akata u ovoj oblasti, odnosno usaglašavanja drugih zakona sa Zakonom o proceni uticaja.

Sva finalna rešenja u pogledu novog Zakona moraju imati u vidu pravne tekovine EU, s obzirom na obaveze koje Srbija ima u procesu pristupanja ali i pravno-finansijske obaveze koje će nastupiti nakon dostizanja punopravnog članstva. Za razliku od drugih oblasti Poglavlja 27, postupak procene uticaja kao i čitava oblast horizontalnog zakondavstva, ne iziskuje izrazita finansijska ulaganja i usaglašavanje sa standardima EU u pogledu procene uticaja najverovatnije neće podrazumevati prelazne rokove. Stoga je važno da se u što skorije vreme stvore uslovi za postojanje kvalitetnijeg postupka procene uticaja, a unapređenje postojećeg regulatornog okvira je svakako prvi korak u tom pogledu.

Konačno, važno je uključiti što širi krug aktera u dalju diskusiju o predlogu novog nacrta Zakona o proceni uticaja kako bi se na taj uskladili različiti (i potencijalno suprotstavljeni) interesi, identifikovala najbolja rešenja za postojeći nacrt i obezbedila dodatna transparentnost i legitimnost celokupnog postupka. Imajući u vidu povezanost procene uticaja sa drugim propisima i postupcima u vezi sa realizacijom razvojnih projekata potrebno je intenzivirati dijalog sa predstavnicima drugih institucija (naročito sa ministarstvom nadležnim za građevinarstvo) čiji rad se direktno ili bliže odnosi na druge propise sa kojima je Zakon o proceni uticaja u bliskoj vezi. Postojanjem većih mogućnosti za učešće javnosti u postupku procene uticaja, obezbeđuje se ne samo kvalitenije donošenje odluka, već služi kao dodatni podsticaj demokratizaciji procesa kreiranja javnih politika koji ne mora nužno biti ograničen na sektor zaštite životne sredine. Dosadašnja praksa Ministarstva zaštite životne sredine u vezi sa uključivanjem civilnog društva u rad na nacrtu izmena i dopuna Zakona o proceni uticaja jeste u mnogome pozitivna, uz očekivanje da se ovakav inkluzivan pristup nastavi i proširi kako po pitanju ovog zakona, tako i drugih inicijativa u oblasti politike zaštite životne sredine. U tom smislu potrebno je uvek imati u vidu da je potrebno otvoriti diskusiju u najranijoj mogućoj fazi ciklusa kreiranja politika (odnosno i pre izrade konkretnog propisa ili drugog instrumenta javne politike) kako bi se taj način blagovremeno identifikovali svi potencijlni izazovi i najbolja (najefikasnija i najefektivnija) rešenja za konkretne probleme u oblasti politike zaštite životne sredine.

[1] Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Coucil of 13. December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (as amended by Directive 2014/52/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014).

[2] Videti: Šipka S., Lazarević N., Đinđić M. Maksimović D. Implementacija procene uticaja na životnu sredinu u Srbiji u kontekstu evropskihintegracija: trenutno stanje i preporuke. Beograd, 2014.

[3] Reč je  naročito o ciklusu konsultacija koje su započele 2017. godine u okviru CSOnnect programa koji relizuje Regionalni centar za životnu sredinu a finansira Švedska agencija za međunarodni razvoj i saradnju. Početak konsultacija korespondira sa početkom konsultacija između predstavnika državnih organa i civilnog društva na temu početnog nacrta izmena i dopuna Zakona o proceni uticaja koji je i predmet analize u ovom tekstu. Preporuke iz ovog dokumenta se ne poklapaju nužno sa stavovima svih OCD ali jesu usaglašene sa postojećim konsenzusom OCD po određenim pitanjima, tako da preporuke u ovom tekstu nisu protivrečne drugim stavovima izraženim u okviru dosadašnjih konsultacija.

[4] Član 9. Direktive 2011/92/EU.

[5] U proseku, lokalne samouprave imaju 1-2 stručna saradnika i 1-2 inspektora za zaštitu životne sredine sa preklapanjima između pomenutih funkcija (npr. jedna osoba je i stručni saradnik i inspektor) ali i sa drugim poslovima u nadležnosti lokalne samouprave.  Izvor: Šipka S., Lazarević N., Đinđić M., Maksimović D. Implementacija procene uticaja na životnu sredinu u Srbiji u kontekstu evropskih integracija: trenutno stanje i preporuke. Beograd, 2014. Str. 63.

[6]Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru („Službeni glasnik”, br. 99/2011), član 3.

[7] U proseku troje građana učestvuju u javnim raspravama prilikom odlučivanja o studiji o proceni uticaja. O tome da je učešće javnosti nedovoljno slažu se i lokalne samouprave i organizacije civilnog društva. Izvor: Šipka S., Maksimović D., Lazarević N., Maksimović D. Implementacija procene uticaja na životnu sredinu u Srbiji u kontekstu evropskih integracija: trenutno stanje i preporuke. Beograd, 2014. Str. 78.

[8] Postupak koji prethodi izdavanju upotrebne dozvole.

[9] Komentare na nacrt Zakona po ovom pitanju priprema organizacija Mladi istraživači Srbije i stoga neće biti predmet daljeg razmatranja u ovom tekstu.

Članak Izmene Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu: Šta se još može učiniti? se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Predsednik Fiskalnog saveta je zatim izneo više stavova po brojnim pitanjima od značaja za životnu sredinu. Istaknuto je da je potrebno povećati izdvajanja na životnu sredinu na 1% BDP-a (ukazujući, pritom, da druge zemlje Centralne i Istočne Evrope izdvajaju oko 2%). To bi, prema njegovim rečima, predstavljalo povećanje u odnosu na postojeća izdvajanja od 0,7% BDP-a. Predsednik Fiskalnog saveta je zatim nabrojao probleme u konkretnim sektorima (voda, energetika, otpad itd.), i veoma jezgrovito ukazao na potrebna ulaganja (kao što je več poznato – reč je o milijardama evra) kao i na štetu koju postojeća zapuštenost životne sredine izaziva per se (npr. skraćenje životnog veka građana usled zagađenja) odnosno kao posledica neusaglašavanja sa standardima EU (plaćanje novčanih kazni nakon pristupanja EU). Ali to nije sve, jer iz Fiskalnog saveta stiže još jedna važna poruka, a to je da ulaganje u životnu sredinu može doprineti rastu bruto društvenog proizvoda! Osim toga, Fiskalni savet dotiče i pitanje postojećih institucionalnih rešenja, konkretno usku nadležnost postojećeg Ministarstva zaštite životne sredine osnovanog prošle godine.[2]

Da li se zaista 0,7% BDP-a izdvaja na životnu sredinu moguće je diskutovati jer stavovi izneti kako u zvaničnim dokumentima tako i u izjavama zvaničnika ove zemlje ukazuju da taj udeo može biti i niži. No bez obzira na korišćenu metodologiju proračuna, opšti je konsenzus da je izdvajanje nedovoljno i da čak i 1% nije optimum (naročito za državu kandidata za članstvo u EU), iako je svakako i takvo povećanje dobrodošlo, makar na kratkoročnom planu. To je pod uslovom da se prikupljenja sredstva adekvatno koriste (na značaj namenskog trošenja sredstava od ekoloških naknada isto je ukazano na konferenciji Fiskalnog saveta), a što u ovom trenutku nije uvek slučaj.[3] Konstatacija o uskoj nadležnosti novog Ministarstva zaštite životne sredine kao i informacija o potencijalu zaštite životne sredine da pozitivno utiče na ekonomski rast  svakako nisu novost. Naime, već je poznato da (pametno) ulaganje u zaštitu životne sredine može umanjiti troškove zdravstva, povećati radnu sposobnost stanovništva i uvesti nove efikasnije tehnologije i očuvati ograničene resurse, količinski i po kvalitetu.[4] Međutim, ono što je značajno jeste ko je takvu izjavu dao a to je u ovom slučaju čelna osoba Fiskalnog saveta. To je pokazatelj da se stare priče (ekološki izazovi i šanse) u oblasti životne sredine sada javljaju i u drugim institucijama koje se tradicionalno nisu ovom oblašću toliko bavile ili joj nisu pridavale neku veliku pažnju.

I tu dolazimo do možda ključnog značaja ove konferencije, a to je njen simbolički a možda i politički značaj. Srbija je proteklih godina veliku pažnju pridavala upravo fiskalnoj politici, konkretno fiskalnoj disciplini i smanjenju deficita. Zarad tog cilja, preduzimane su brojne mere „stezanja kaiša“, od smanjenja plata i penzija, do ukidanja određenog broja agencija. U oblasti životne sredine, ukidanje fonda za životnu sredinu kao i ukidanje namenskog karaktera naknadama za zađtitu životne sredine (kao i drugim naknadama) mogu se posmatrati i u tom svetlu. Sada, međutim, imamo novi signal upravo od institucije kojoj je fiskalna politika najveća briga, da životna sredine jeste značajan problem, da je potrebno povećati ulaganja u taj sektor, a sve to „krunisano“ ohrabrujućom procenom da zaštita životne sredie i ekonomski razvoj mogu ići ruku po ruku. Prema tome, navedene poruke dolaze od jedne značajne institucije koja se inače životnom sredinom ne bavi ali čak i ona uviđa da je vreme došlo da se veća pažnja prida ovoj oblasti.

Teško je u potpunosti odgovoriti na pitanje zašto je takva izjava baš sada data, ali, po svemu sudeći, treba je posmatrati u kontekstu određenih rezultata postignutih u pogledu fiskalne konsolidacije kao i intenziviranja napora u pogledu usaglašavanja sa zahtevima iz Poglavlja 27 (konkretno izrade Pregovaračke pozicije za Poglavlje 27 u cilju otvaranja ovog poglavlja). Prema tome, u sadejstvu pomenutih faktora, stiče se utisak da značajne informacije u vezi sa životnom sredinom, polako dobijaju pažnju i drugih institucija,  ističući time životnu sredinu na mapi javnih politika Srbije.

Koliko će dosadašnja aktivnost Fiskalnog saveta imati odjeka kod drugih institucija i donosilaca odluka u Srbiji (npr. Ministarstvo finansija) ostaje da se vidi. Fiskalni savet po svojim funkcijama, ne može donositi suštinske odluke koje bi obezbedile obrt u dosadašnjem tretiranju ekološke politike kao oblasti od sekundarnog značaja u odnosu na druge teme. No bez obzira na to, navedene izjave svakako da nisu zanemarljive i zajedno sa delovanjem drugih državnih institucija, civilnog društva, privrednog sektora, akademske javnosti i medija mogu doprineti većoj ulozi ekoloških pitanja u procesu donošenja odluka (kao i povećanju svesti samih građana o značaju ove teme). U tom smislu, izjava predsednika Fiskalnog saveta zaslužuje reči hvale, u očekivanju da će se zalaganja Fiskalnog saveta na ovom polju nastaviti i u narednom periodu.

[1] RTS: http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/13/ekonomija/3181792/petrovic-budzet-usao-u-mirnije-vode.html N1 (online i TV): http://rs.n1info.com/a399226/Vesti/Fiskalni-savet-Srbija-medju-najzagadjenijim-zemljama-u-Evropi.html i Euractive: http://www.euractiv.rs/odrzivi-razvoj/12791-srbija-meu-najzagaenijim-zemljama.

[2] Autor je o tome već pisao u drugom blogu (Zeleno svetlo za zeleno ministarstvo). Naime Ministarstvo u okviru svojih nadležnosti nema sve nadležnosti i sve institucije koje su relevantne za životnu sredinu, naročito u kontekstu pristupnih pregovora (npr. ograničena nadležnost u sektoru voda, šumarstva, energetike itd.).

[3] Više o ovoj temi i studiji: Maksimović D. Šipka. S. Lokalne finansije i životna sredina: Koji su ključni problemi i moguća rešenja?. Beograd, 2017. Dostupno na: https://cep.org.rs/publications/lokalne-finansije/.

[4] Nacionalna strategija Republike Srbije za aproksimaciju u oblasti zaštite životne sredine (za period 2011 – 2030.) čak ukazuje na ekonomske dobiti ulaganja u životnu sredinu od rasponu 11-41 milijardi evra! To su veoma okvirne procene, koje svakako treba uzeti sa zdravom dozom rezerve, ali ipak reč je podacima iz (još uvek važećeg) zvaničnog strateškog dokumenta Republike Srbije.

Članak Fiskalni vetar u leđa ekologiji se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

U novom izveštaju EK za Srbiju date su ocene o napretku Srbije za Poglavlje 27 (životna sredina) u protekle dve godine. Iako EK ocenjuje da određenog napretka ima, suštinska ocena o spremnosti Srbije da preuzme obaveze iz članstva u vezi sa Pogavljem 27 nije promenjena u odnosu na izveštaj iz 2016. godine.

Detaljniji uvid u ocene za pojedinačne oblasti obuhvaćene Poglavljem 27 otkrivaju značajne razlike u odnosu na prosečnu ocenu za čitavo poglavlje, ne samo u pod-oblastima (upravljanje otpadom, kvalitet vazduha npr.), već i unutar pod-oblasti. Ocene EK za pravnu usklađenost Srbije sa evropskim pravnim tekovinama su po pravilu više u odnosu na ocene o sprovođenju takvih pravila, što suštinski oslikava stav EK o raskoraku između pravne harmonizacije i njihovog sprovođenja i primene. Izveštaj EK stoga pokazuje značaj ulaganja daljih napora u usaglašavanje sa ekološkim standardima EU naročito u kontekstu izrade Pregovaračke pozicije Srbije za Poglavlje 27 koja je trenutno u toku.

Članak „Jaka dvojka“ za Poglavlje 27 se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Reč-dve o problemu i proteklim naporima da se nađe rešenje

Klimatske promene (konkretno fenomen globalnog zagrevanja) su u stručnoj javnosti prepoznate kao realna pojava koje su prvenstveno posledica ljudskih aktivnosti[1] i koje mogu imati nesagledive posledice po ljudski rod i celokupan živi svet. Česte apokaliptične procene u vezi sa daljim povećanjem temperature na planeti obuhvataju povećanje nivoa mora (direktna pretnja priobalnim gradovima i ostrvima), suše, poplave, epidemije i socio-ekonomske poremećaje, poput „klimatskih“ izbeglica (climate refugees) i potencijalnih nemira ili oružanih sukoba. Globalno zagrevanje je spor proces i celokupan efekat se ne pokazuje momentalno, već kroz dugi niz decenija. Pritom, ovaj proces može postati nepovratan tj. sve je manje vremena da preventivne ljudske radnje ublaže globalno zagrevanje i nastupanje štetnih posledica. Stoga je važno da se adekvatne mere preduzmu što je pre moguće.[2]

Globalno zagrevanje je prepoznato kao realna pojava i posledica ljudskih aktivnosti, koja može imati nesagledive posledice po ljudski rod i celokupan živi svet – zbog čega se sve intenzivnije traga za rešenjima na međunarodnom, regionalnom (npr. EU) i nacionalnom nivou.

Ljudski doprinos globalnom zagrevanju se, pre svega, ogleda u dodatnim emisijama gasova sa efektom staklene bašte (GHG) u Zemljinu atmosferu odnosno umanjenju prirodnih kapaciteta (šumske površine npr.) da višak GHG apsorbuju.[3] Stoga su proteklih decenija učinjeni značajni koraci na međunarodnom, regionalnim i nacionalnom (i naravno lokalnom) nivou kako bi se, sa jedne strane, smanjile emisije GHG i ublažilo globalno zagrevanje (climate mitigation), a sa druge strane, preduzele mere za adaptaciju na ovaj proces kako bi se umanjili štetni efekti (climate adaptation). Na međunarodnom planu, Okvirna konvencija UN o klimatskim promenama (UNFCCC), usvojena 1992., predstavlja formalnu osnovu za upravljanje generalnim međunarodnim naporima u oblasti klimatske politike, dok se konkretnije mere definišu posebnim sporazumima. Jedan od ključnih sporazuma u okviru UNFCCC jeste Kjoto protokol iz 1997. koji će važiti do 2020. godine[4] kada će ga zameniti drugi istorijski Sporazum iz Pariza usvojen 2015. godine. Sporazumom u Parizu stvoreni su generalni uslovi za preduzimanje daljih konkretnih koraka u sklopu globalne klimatske politike za period nakon 2020. godine. Kako bi se ograničilo prosečno povećanje temperature na dogovoreni minimum[5], potpisnice sporazuma su se obavezale da dostave Nacionalno određene doprinose (Nationally Determined Contributions – NDC). Reč je o instrumentu kojim se izražavaju konkretne namere država da smanje emisije GHG, o čemu države izveštavaju nadležni sekretarijat UN, i koje naknadno mogu revidirati[6]. Za nepoštovanje preuzetih obaveza ne postoje pravne sankcije, već su potencijalne negativne posledice političke prirode (narušeni međunarodni odnosi, negativan publicitet itd.). Pritom, za razliku od Kjoto protokola, konkretne ciljeve za smanjenje emisija GHG države samostalno definišu u sklopu NDC, i njih moraju pripremiti i razvijene i nerazvijene zemlje. Među 173 države koje su sporazum iz Pariza ratifikovale, nalazi se i Srbija[7].

Sporazum iz Pariza postavio je osnove za dalje međunarodne napore u oblasti klimatskih promena.

Pored globalnih međunarodnih napora, na regionalnom planu treba istaći primer Evropske unije koja je prepoznata kao lider u oblasti klimatskih politika, kako usled zalaganja da se preduzmu dalji napori na međunarodnom planu, tako i sopstvenim ambicioznim ciljevima i konkretnim instrumentima kao što je Sistem trgovine emisijama GHG (the EU Emissions Trading Sistem – ETS).[8] Istovremeno, države članice svojim zasebnim klimatskim politikama mogu dodatno doprineti rešavanju problema u ovoj oblasti (sve dok se ne dovodi u pitanje poštovanje evropskih pravnih tekovina).[9]

Najsvežija dešavanja – Bon, Pariz, i naredni koraci

Iako su na konferenciji u Bonu preduzeti inicijalni napori u pripremi uputstva za primenu Sporazuma iz Pariza, konkretni tehnički koraci za njegovu izradu tek predstoje.

Iako je reč o značajnom dokumentu, detalje u vezi sa primenom odredbi Sporazuma iz Pariza i drugih dogovorenih mera na međunarodnom planu tek treba razraditi. Zbog toga se na konferenciji u Bonu o klimatskim promenama (u sklopu UNFCCC), održanoj 6-17. novembra 2017, (na kojoj je učestvovala i delegacija Srbije) diskutovalo o  daljim merama za sprovođenje sporazuma iz Pariza, pre svega u pogledu izveštavanja o namerama i ostvarenim ciljevima za smanjenje emisija, finansijske pomoći zemljama u razvoju, kao i prava i obaveza razvijenih i nerazvijenih zemalja. Na konferenciji su razmenjena mišljenja između učesnika u cilju izrade uputstva za sprovođenje Sporazuma u Parizu i potvrđena je posvećenost predstavnika država potpisnica daljem dijalogu. Osim toga, na događaju je pokrenuto još nekoliko inicijativa i događaja, kao što su najave finansijskih ulaganja iz privatnih i javnih izvora, izrada rodnog akcionog plana (Gender Action Plan) za klimatske promene, a učinjen je i napredak u pregovorima oko preduzimanja daljih mera u poljoprivredi u vezi sa klimatskim promenama.[10] Uspostavljena je koalicija od 19 zemalja (devet članica EU) usmerena na brzo okončanje korišćenja uglja kao energenta. Takođe, na sastanku u Bonu, Poljska je prihvatila izmene Kjoto protokola kojima se regulišu međunarodne obaveze u pogledu ograničenja emisija GHG do 2020. (nakon čega se primenjuje Sporazum iz Pariza).

Na naknadnom samitu u Parizu 12. decembra 2017. (kojim je obeležena dvogodišnjica od usvajanja Sporazuma iz Pariza iz 2015.) objavljene su i namere javnih i privatnih aktera da mobilišu određena finansijska sredstva za projekte na temu klimatskih promena. Francuski predsednik Emanuel Makron se istakao liderskim nastupom, što daje pozitivan zamah celokupnom procesu, naročito u svetlu prošlogodišnjih najava američkog predsednika da će se SAD povući iz Sporazuma u Parizu[11]. Stoga na osnovu sastanka u Bonu i Parizu stiče se utisak da EU i njene države članice još jednom potvrđuju lidersku poziciju, među razvijenim industrijskim zemljama, po pitanju svetske klimatske politike, dok SAD, nakon inicijalnog pomaka pod administracijom bivšeg predsednika Baraka Obame (u čije vreme je SAD ratifikovala Pariski sporazum), trenutno gubi uticaj u ovoj oblasti.[12]

Prema tome, iako je postignut određeni uspeh, prepoznata je potreba da se u 2018. godini preduzmu konkretni koraci, naročito u sklopu konferencije koja treba da se održi u Poljskoj krajem godine. Međutim, postoji mogućnost da pre tog sastanka bude održan još jedan sastanak kao i da se, usled obimnosti posla koji predstoji, 2018. usvoji vodič (za sprovođenje sporazuma iz Pariza) sa opštijim sadržajem, dok će dalja razrada biti ostavljena za naredni period.[13]

S obzirom da Sporazum iz Pariza zamenjuje Kjoto protokol nakon 2020. godine, svakako da nije ostalo puno vremena da se postojeća mišljenja i pozicije država potpisnica pretoče u konkretan tehnički dokument za dalje delovanje. U sadržinskom smislu, kao jedan od gorućih problema jeste i to što prema postojećim nacionalnim određenim doprinosima (NDC) temperatura Zemlje i dalje ide ka povećanju iznad 2 °C što se smatra prevelikim rastom temperature da bi se izbegle katastrofalne posledice globalnog zagrevanja.[14] Prema tome, iako je Sporazumom iz Pariza i daljim nastavkom dijaloga, poput konferencije u Bonu, nastavljen pozitivan trend, takvi koraci su još uvek nedovoljni da se odgovori na suštinske izazove koje međunarodnu zajednicu postavlja fenomen globalnog zagrevanja.

Globalno zagrevanje i Srbija (ili: zašto ne treba biti ravnodušan)

S obzirom da emisije GHG u velikoj meri zavise od „veličine“ države (stanovništvo, teritorija) odnosno industrijskih kapaciteta i potrošnje stanovništva u tim zemljama, najveća odgovornost da se spreče ili umanje negativni efekti klimatskih promena svakako pripadaju vodećim akterima na međunarodnoj sceni poput Kine, SAD i EU. Međutim, da bi globalno zagrevanje bilo ublaženo i štetne posledice izbegnute, ili makar umanjene, potrebno je kolektivno delovanje celokupne međunarodne zajednice. U slučaju sporazuma iz Pariza takvo delovanje se „prevodi“ u ciljeve koje svaka država definiše u svom dokumentu sa nacionalno određenim doprinosima (NDC) i u skladu sa kojima treba preduzeti konkretne mere u oblasti klimatskih politika. Prema sporazumu iz Pariza obaveze da se definišu ciljevi smanjenja GHG (u sklopu NDC) odnose se i na Srbiju, s obzirom da u slučaju sporazuma iz Pariza, ne postoji podela na zemlje koje te obaveze imaju (razvijene zemlje) i nemaju (nerazvijene ili manje razvijene zemlje). S obzirom da je do sada, u sklopu Kjoto protokola, Srbija bila svrstana u zemlje koje nemaju obavezu da smanje emisije GHG, sporazum iz Pariza donosi novine u pogledu međunarodnih obaveza koje Srbija ima u oblasti klimatskih promena. U tom smislu, Srbija je inicijalne korake već preduzela, s obzirom da je donela NDC dokument u kojem je definisala cilj da do 2030. godine smanji emisije GHG za 9,8% u odnosu na baznu (1990.) godinu. Iako je dokument u proteklom periodu naišao na kritike u pogledu metodologije definisanja ciljeva smanjenja emisija GHG[15], i verovatno će morati da se revidira, Srbija je ušla u proces definisanja ciljeva na osnovu kojih će morati da preduzme dalje mere u oblasti javnih politika i konkretne poteze u cilju smanjenja emisija GHG.

Iako Srbija, u apsolutnim iznosima, svakako daje skroman doprinos globalnom zagrevanju[16], treba ukazati i na to da Srbija ima veoma visok intenzitet emisija GHG u odnosu na BDP, što Srbiju (po tom kriterijumu) svrstava među 10-20 najvećih emitera u svetu.[17] Ne treba zaboraviti ni to, da će Srbija biti jedna od zemalja koja će svakako iskusiti štetne posledice klimatskih promena u narednom periodu.[18] Osim globalnih napora u kontekstu Okvirne konvencije UN o klimatskim promenama (UNFCCC) Srbija takođe ima obaveze da se uskladi sa standardima EU, s obzirom da ima status države kandidata u procesu pristupanja, da je potpisnica Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, odnosno da je članica Energetske zajednice, iz čega, takođe, proizilaze obaveze u oblasti reforme sektora energetike, koje su naročito relevantne sa stanovišta smanjenja emisija GHG. Uspešna klimatska politika, pritom, može potencijalno doprineti postojećim naporima da se pospeši ekonomski razvoj (nova znanja, tehnologije, investicije, zapošljavanje) i povećanom ugledu zemlje u svetu (kao što ilustruju primeri Francuske, sa jednog, i SAD sa drugog kraja spektra).

Stoga je za Srbiju, svakako, važno da nastavi i pojača svoj angažman u ovoj oblasti, kako na međunarodnom nivou (npr. prateći kako se specifikuju prava i obaveze potpisnica sporazuma iz Pariza i aktivnim učešćem u tom procesu) tako i na domaćem planu. Najave ministra zaštite životne sredine Gorana Trivana o donošenju novog zakona o klimatskim promenama svakako su za pohvalu kao i najave o povećanju stope pošumljavanja. Pred Srbijom takođe predstoji usvajanje Strategije borbe protiv klimatskih promena. U pogledu usklađenosti sa pravom EU i sprovođenja relevantnih pravila, Srbija je, rečima Evropske komisije, postigla „ograničeni nivo usklađenosti zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU“ dok je „sprovođenje u vrlo ranoj fazi“.[19] Važno je pripremiti se za ulazak domaćih postrojenja u ETS po pristupanju, i za pripremu prelaznih rokova, tamo gde je potrebno (u sklopu Pregovaračke pozicije, čija izrada je trenutno u toku), kako bi se izbegle pravno-finansijske posledice nepoštovanja pravnih tekovina po pristupanju Srbije EU. Međusektorska saradnja između Ministarstva zaštite životne sredine i drugih ministarstava sa nadležnostima u oblasti finansija, šumarstva, energetike, saobraćaja, obrazovanja itd., takođe, treba da se intenzivira.

Usled visokog intenziteta emisija GHG po jedinici BDP, štete koju može pretrpeti od globalnog zagrevanja i sve veće međunarodne pažnje koja se pridaju ovoj temi, Srbija mora nastaviti i pojačati svoj angažman u politici borbe protiv klimatskih promena.

Stoga, uspostavljanje pravno-institucionalnog okvira suštinski tek predstoji, kao osnova za preduzimanje konkretnih mera u pogledu smanjenja emisija GHG. Konkretan sektor od najveće važnosti jeste, svakako, energetika, s obzirom da doprinosi sa 80%[20] domaćih emisija GHG.[21] Razlog za takvo stanje je, po svemu sudeći taj, što se domaći energetski sektor, u velikoj meri, oslanja na lignit kao energent (naročito u proizvodnji električne energije), kao i usled korišćenja zastarelih tehnologija u proizvodnji energije. Predstojeće napori u narednom periodu, stoga (sem poboljšanja tehnologija u postojećim postrojenjima), moraju podrazumevati dalje restruktuiranje energetske ponude (npr. korišćenje obnovljivih izvora energije) i energetske potražnje (poboljšanje energetske efikasnosti instalacija u domaćinstvima i organizacijama, povećanje svesti građana o značaju borbe protiv klimatskih promena i zaštiti životne sredine uopšte).

U procesu daljeg razvoja domaće klimatske politike potrebno imati u vidu klimatske politike drugih zemalja u okruženju i nastojati da se kroz međunarodnu saradnju, obezbedi pozitivan kumulativan doprinos čitavog regiona u pogledu smanjenja emisija gasova GHG i adaptacije na klimatske promene.   Konačno, značajan je kontinuirani dijalog sa civilnim i privatnom sektorom. Na taj način se može obezbediti da donosioci odluka imaju sve neophodne podatke za uspešno kreiranje nacionalnih i lokalnih klimatskih politika, da praćenjem tih politika od strane civilnog društva proces bude što transparentniji, kao i da usvojene klimatske politike dobiju što veću podršku javnosti i legitimnost u okviru čitavog društva.

[1] Tehnički termin koji se u naučnoj zajednici koristi je „extremely likely“ što znači da je verovatnoća da su ljudske aktivnosti dominantni uzrok globalnog zagrevanja 95-99%. Izvor: Intergovernmental Panel on Climate Change. Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 2014. Str. 4.

[2] Međutim, imajući u vidu da su štetni efekti dugoročni, rešenja kompleksna (sa relativno velikim ulaganjima), i da čovečanstvo pritiskaju brojni kratkoročni (neretko svakodnevni) izazovi, ne iznenađuje to da često nedostaje konsenzus o neophodnosti preduzimanja urgentnih mera. Kao što je poznato, u pojedinim krugovima prisutan je (uprkos preovlađujućem mišljenju u naučnoj zajednici) i skepticizam o postojanju globalnog zagrevanja, njegovom značaju odnosno antropogenim uticajima, bez obzira na preovlađujuće mišljenje u naučnoj zajednici.

[3] GHG (ugljen-dioksid, metan, azotsuboksid itd.) apsorbuju deo infracrvene radijacije sa Zemljine površine (koja bi inače bila emitovana van Zemljine atmosfere) oslobađajući toplotu koja dodatno zagreva površinu planete stvarajući „efekat staklene bašte“. Emisija GHG gasova značajno je povećana od početka industrijalizacije, prvenstveno usled korišćenja/spaljivanja fosilnih goriva (ugalj, nafta, prirodni gas) u energetskim/industrijskim postrojenjima i modernom saobraćaju, kao i zbog intenzivne poljoprivrede, krčenja šuma  i drugih aktivnosti.

[4] Kjoto protokol je prvobitno trebalo da važi do 2012. godine, ali je Sporazumom u Dohi produžen do 2020. godine za države koje su taj sporazum potpisale i ratifikovale.

[5] Sporazum ima za cilj da ograniči povećanje prosečne temperature na planeti na ispod 2 °C u odnosu na pred-industrijsko doba, težeći pritom da se povećanje temperature ograniči na 1,5 °C.

[6] Stoga, za razliku od Kjoto protokola, ne postoje obavezujući konkretni ciljevi smanjenja GHG emisija kao što to važi za razvijene zemlje u sklopu Kjoto protokola (važećim do 2012. odnosno do 2020. za zemlje koje su ratifikovale Doha izmene).

[7] Srbija se obavezala da će smanjiti emisije GHG za 9,8% do 2030. u odnosu na 1990. godinu.

[8] Instrument kojim se nastoji uticati na ključne sektore industrije država članica da svoje emisije umanje, obavezujući ih da emisije pravdaju dozvolama koje operateri kupuju (i kojima mogu međusobno trgovati), a čiji je ukupan broj ograničen (i koji se postepeno umanjuje). Više informacija je dostupno na sajtu Evropske komisije: https://ec.europa.eu/clima/policies/ets_en.

[9] U tom smislu, države članice, poput Danske i Nemačke, nude pozitivne primere u pogledu razvoja obnovljivih izvora energije kako bi se, na taj način, umanjio značaj tradicionalnih energetskih sistema zavisnih od fosilnih goriva (koristeći sopstvene instrumente poput feed-in tarifa i oporezivanja).

[10] Sajt UN za klimatske promene: https://cop23.unfccc.int/news/bonn-climate-conference-becomes-launch-pad-for-higher-ambition.

[11] Pravno moguće tek nakon 2020. godine.

[12] Što donekle podseća na situaciju od pre petnaestak godina kada je administracija američkog predsednika Džordža Buša odbila da podrži Kjoto protokol.

[13] Izjava predstavnice stručnog tima Ministarstva zaštite životne sredine na sastanku sa predstavnicima/ama Ministarstva i  organizacija civilnog društva, 18.12.2017. u Beogradu.

[14] Sajt UN za klimatske promene: https://cop23.unfccc.int/news/bonn-climate-conference-becomes-launch-pad-for-higher-ambition.

[15] Više o ovoj temi u članku Vukojlić Obradović S. Poznatov M. Srbija na raskršću: energetika i klimatske promene, 2015. Članak je dostupan na sajtu Euractiv-a: http://www.euractiv.rs/odrzivi-razvoj/9053-srbija-na-raskru-energetika-i-klimatske-promene.

[16] Prema zvaničnim procenama, u 2014. godini ukupne emisije Republike Srbije iznosile su oko 67 Mt CO₂e (porast od 7,8% u odnosu na 2000. godinu) a računajući ponore (medijumi koji apsorbuju deo GHG gasova prim aut.) oko 49 Mt CO2e (porast od 2,4% u odnosu na 2000. godinu). S obzirom da ukupne globalne emisije iznose oko 47 000 MtCO₂e, trenutni udeo Srbije u globalnim emisijama (u apsolutnim iznosima) je manji od 0,2%. Izvori: Drugi izveštaj Republike Srbije prema Okvirnoj konvenciji Ujedinjenih nacija o promeni klime. Beograd, 2017.  Str. 11-12 i 15;  World Resource Institute – cait2.wri.org.

[17] Kovačević A. Mesto i uloga Srbije u procesu klimatskih promena. Publikacija: Klimatske promene – studije i analize. Evropski pokret u Srbiji. Loznica, 2010. Str. 148; Prešić J. Koliko smo (Ne)efikasni, nedeljnik Vreme, 2017. Dostupno na: https://rs.boell.org/sites/default/files/uploads/2017/11/vreme_1403_koliko_smo_neefikasni.pdf.

[18] U tom smislu, ilustrativni su primeri poplava iz 2014. kao i suša u proteklih petnaestak godina, odnosno skorašnja izbeglička kriza, koja se može javiti i u narednom periodu, kao posledica daljeg globalnog zagrevanja.

[19] Izveštaj o skriningu; Srbija; Poglavlje 27 – Životna sredina, 2016. Str. 32.

[20] Drugi izveštaj Republike Srbije prema Okvirnoj konvenciji Ujedinjenih nacija o promeni klime. Beograd, 2017.  Str. 11-12.

[21] Ekološki problemi energetskog sektora svakako se odnose i na emisije drugih supstanci koje zagađuju životnu sredinu poput sumpornih oksida, praškastih materija, teških metala itd. Osim energetskog sektora, intenzivno korišćenje motornih vozila u velikim gradovima, niske stope pošumljavanja, korišćenje uglja za grejanje u domaćinstvima, emisije od otpadnih materijala usled neadekvatnog upravljanja istim, predstavljaju dodatne značajne izvore emisije GHG i drugih štetnih supstanci.

Članak Globalno zagrevanje i dalje (političke) prognoze se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Srbija u narednom periodu mora da uspostavi efektivan sistem finansiranja zaštite životne sredine, naročito na lokalnom nivou, kako bi obezbedila zdravlje svojih građana, održivost domaće privrede i usaglašenost sa evropskim standardima.

U ovom trenutku, Srbija se suočava za ozbiljnim izazovima u oblasti zaštite životne sredine o čemu govori činjenica da je za usaglašavanje sa visokim standardima EU u ovoj oblasti potrebno izdvojiti više od 10 milijardi evra. Situacija je naročito problematična na lokalnom nivou, s obzirom na generalno nedovoljne kapacitete lokalnih samouprava sa jedne strane i veliki obim nadležnosti koje gradovi i opštine imaju u oblasti zaštite životne sredine, sa druge strane.

U cilju utvrđivanja postojećeg stanja u pogledu finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou, sprovedeno je istraživanje čiji su rezultati objavljeni u studiji i završnom sižeu. Rezultati studije ukazuju na značajane probleme sa kojima se lokalne samouprave suočavaju. Veliki broj lokalnih samouprava više prihoduje nego od lokalnih ekoloških naknada nego što troši za zaštitu životne sredine preko fondova za zaštite životne sredine. Takođe, manje sredstava se planira za rashodovanje, nego što se prihoduje što govori da je problem manjih rashoda u odnosu na prihode sistemskog karaktera. Prisutni su primeri nenamenskog trošenja i nenameksnkog planiranja trošenja sredstava. Konačno, javnost je u nedovoljnoj meri uključena u proces finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou. Na osnovu identifikovanih problema, studija nudi preporuke za poboljšanje finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou.

Ova studija je izrađena u okviru CSOnnect institucionalni granta. CSOnnect program u Srbiji realizuje Regionalni centar za životnu sredinu (REC), a finansira Švedska međunarodna agencija za razvoj i saradnju (SIDA).

Članak Lokalne finansije i životna sredina se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Srbija mora da uspostavi kvalitetan sistem finansiranja zaštite životne sredine, naročito na lokalnom novu, kako bi obezbedila kvalitetan život svojih građana u skladu sa standardima EU.

Srbija se suočava sa ozbiljnim izazovima u oblasti zaštite zaštite životne sredine i usklađivanja sa visokim standardima Evropske unije. Za njihovo prevazilaženje je potrebno izdvojiti najmanje 10 milijardi evra. Naša zemlja, stoga, mora što pre da obezbedi efektivan sistem finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou. To je imperativ ne samo zbog kvaliteta života građana i održivosti privrede, već i zbog uspešnog okončanja procesa pristupanja Evropskoj uniji. Takav sistem mora biti transparentan i mora podrazumevati konsultacije sa predstavnicima državnih ustanova, civilnog društva i privatnog sektora, kako bi se osiguralo informisano i odgovorno donošenje odluka.

Ovaj siže nudi pregled postojećeg stanja u pogledu finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou i preporuke za prevazilaženje identifikovanih problema. Siže je izrađen na osnovu istraživanja u okviru kojeg su analizirani zvanični dokumenati i podaci državnih ustanova i (145) lokalnih samouprava, kao i odgovori na upitnike koje su poslali službenici (92) opštine i grada i predstavnici (97) organizacija civilnog društva koje se bave zaštitom životne sredine.

Članak Lokalne finansije i životna sredina se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Srbija se suočava sa brojnim izazovima u reformi politike zaštite životne sredine. Takvi izazovi povezani su sa procesom evropskih integracija, s obzirom na visoke standarde EU u ovoj oblasti sa kojima Srbija mora da se usaglasi kako bi postala punopravna članica.

Jedna od ključnih mera politike zaštite životne sredine na koju treba obratiti pažnju, jeste procena uticaja projekata i planskih dokumenata na životnu sredinu. Pomoću procene uticaja, obezbeđuje se da nadležni organ donese kvalitetniju odluku zasnovanu na što više informacija. Na taj način, sprečavaju se odnosno smanjuju negativni efekti projekata i planskih dokumenata po životnu sredinu. Učešće javnosti je ključni element postupka, putem kojeg se obezbeđuje protok informacija od civilnog društva ka nadležnom organu i garantuje transparentnost i legitimnost donetih odluka. Usklađenost srpskih propisa i institucionalnih rešenja sa evropskim standardima u pogledu procene uticaja do sada je osporavano kako u Srbiji, tako i od strane EU.

Kako bi se utvrdilo tačno stanje u vezi sa implementacijom procene uticaja, sprovedeno je sveobuhvatno istraživanje implementacije Direktive o proceni uticaja (PU) i do određene mere Direktive o strateškoj proceni uticaja (SPU) u Srbiji, pre svega na lokalnom nivou. Fokus istraživanja bio je na institucionalnim pitanjima i učešću javnosti u postupku. Pored implementacije, određena pažnja posvećena je harmonizaciji srpskih propisa sa propisima EU.

Članak Implementacija procene uticaja na životnu sredinu u Srbiji u kontekstu EU integracija se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Kako bi obezbedila zdravu životnu sredinu i potpunu usaglašenost sa standardima EU, Srbija mora da se suoči sa značajnim izazovima u pogledu finansiranja zaštite životne sredine, pogotovo na lokalnom nivou.

Prema zvaničnim procenama, više od 10 milijardi evra je potrebno uložiti za potpuno usklađivanje Srbije sa standardima EU u oblasti zaštite životne sredine. S obzirom na obim nadležnosti, nedovoljne kapacitete i različite prakse opština i gradova, pitanje finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou zaslužuje posebnu pažnju. Ovaj siže politike oslanja se na rezultate analize prethodnog sižea i sadrži analizu programa korišćenja sredstava iz fondova za zaštitu životne sredine, pregled saglasnosti koje je nadležno ministarstvo dalo na pomenute programe kao i druge nalaze i preporuke za unapređenje postojećeg stanja u ovoj oblasti.

Članak Finansiranje zaštite životne sredine na lokalnom nivou (2) se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Prema poslednjim najavama, u subotu 24. juna bi u Skupštini Srbije trebalo da se raspravlja o predloženim izmenama o dopunama Zakona o ministarstvima kojima se predviđa osnivanje posebnog ministarstva za zaštitu životne sredine. To je značajan predlog, s obzirom da je u ovoj i u protekloj deceniji oblast zaštite životne sredine bila u sastavu ministarstava koja su u opisu svoje delatnosti kao prioritet imala druge oblasti (prostorno planiranje, energetika, poljoprivreda itd.).

Ovakav potez je u skladu sa dugogodišnjim preporukama stručne i šire javnosti, aktivne u oblasti zaštite životne sredine. Srbija se suočava sa ogromnim problemima u oblasti životne sredine, a sa druge strane teži pristupanju EU gde su standardi u ovoj oblasti izrazito visoki. Složenost i obimnost prava EU u oblasti životne sredine i procenjeni troškovi usklađivanja Srbije sa standardima EU (barem 10 milijardi evra) ukazuju na značaj postojanja posebnog ministarstva za ovu oblast. U tom smislu, novo ministarstvo bi u potpunosti bilo skoncentrisano na politiku zaštite životne sredine bez prioritizacije svojstvene ministarstvima sa višestrukim nadležnostima. Time se umanjuje rizik da politika zaštite životne sredine dobije manju pažnju u procesu donošenja odluka. Istovremeno, povećava se šansa da će posebno ministarstvo intenzivnije raditi na zaštiti životne sredine i usklađivanju sa standardima EU odnosno snažnije zastupati preduzimanje neophodnih reformi u ovoj oblasti prema centru Vlade, drugim ministarstvima i ostalim državnim institucijama. Saradnja sa civilnim društvom, odnosno dijalog sa lokalnim samoupravama i privredom takođe bi trebalo da se intenzivira. Konačno, takvo ministarstvo će biti dodatno zainteresovano za jačanje sopstvenih kapaciteta usmerenih ka zaštiti životne sredine. Ukupan pozitivan učinak po životnu sredinu, zdravlje stanovništva i proces pristupanja trebalo bi da se poveća.

Ovakav željeni razvoj događaja, međutim, nije u potpunosti zagarantovan, s obzirom da, prema predlogu izmena i dopuna Zakona o ministarstvima, novo ministarstvo, iako po nazivu nadležno za životnu sredinu, sadržinski ne bi trebalo da u potpunosti obuhvati sve poslove od značaja za ovu oblast. Pored predloženog Ministarstva zaštite životne sredine postojaće zasebno ministarstvo koje će pored poljoprivede biti zaduženo za šumarstvo i vodoprivredu (i u čijem bi sastavu stoga bila Republička direkcija za vode). Poslovi zaštite voda se pominju u opisu poslova oba ministarstva što znači da bi sektor voda praktično bio podeljen između dva ministarstva. S obzirom na značajnu povezanost sektora voda i šumarstva sa zaštitom životne sredine, potrebno je preduzeti sve korake da se izbegne situacija u kojoj novo ministarstvo ne može efektivno da obavlja svoju predviđenu ulogu. U tom smislu, koordinacija sa drugim ministarstvima i institucijama je, svakako, neophodnost, na kojoj, pritom, treba raditi ne samo u oblasti životne sredine već i generalno u drugim oblastima javnih politika. Međutim, s obzirom da su u dosadašnjoj praksi uočeni primeri nedovoljne koordinacije između državnih ustanova, postojanje efektivne koordinacije ne treba uzimati zdravo za gotovo. Treba, naprotiv, računati na rizik da određene teme od naročitog značaja za životnu sredinu mogu biti zapostavljene jer nisu (u potpunosti) u nadležnosti jednog ministarstva (a koje su, u slučaju voda i šumarstva, pritom, bile objedinjene u okviru dosadašnjeg Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine). Isto generalno važi za druge oblasti od značaja za zaštitu životne sredine a koja su i u prethodnim sazivima bila u sastavu drugih ministarstava (npr. energetika, prostorno planiranje, građevinarstvo itd.).

Naravno, teško je očekivati da jedno ministarstvo u potpunosti bude zaduženo za sva pitanja od značaja za zaštitu životne sredine, s obzirom na njenu složenost i isprepletenost sa drugim oblastima javnih politika (npr. obrazovanje, zdravstvo itd.). Međutim, ipak bih istakao da je važno da što više oblasti odnosno poslova od posebnog značaja za životnu sredinu budu „pod krovom“ jednog ministarstva jer se na taj način obezbeđuje veća koherentnost i usklađenost odnosno jasnija hijerarhija između relevantnih aktera u procesu donošenja odluka. Koje su to oblasti od posebnog značaja svakako da može biti predmet šire diskusije, ali jedan o korisnih pokazatelja može biti i to, koje oblasti već pripadaju Pregovaračkom poglavlju 27, s obzirom da su reforme u oblasti životne sredine veoma blisko povezane sa procesom pristupanja EU. Za sve poslove koji ostanu u nadležnosti drugih ministarstava, treba obezbediti mehanizme za efektivnu međuministarsku i međuninstitucionalnu koordinaciju. O tome svakako treba razmišljati pre osnivanja novog ministarstva za zaštitu životne sredine i kontinuirano voditi računa tokom njegovog rada. Jedino na taj način se može obezbediti maksimalna „dodatna vrednost“ novog ministarstva po pitanju zaštite životne sredine odnosno uspeh u pristupnim pregovorima sa EU.

Članak Zeleno svetlo za zeleno ministarstvo se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Kako bi obezbedila zdravu životnu sredinu i potpunu usaglašenost sa standardima EU, Srbija mora da se suoči sa značajnim izazovima u pogledu finansiranja zaštite životne sredine, pogotovo na lokalnom nivou.

Prema zvaničnim procenama, više od 10 milijardi evra je potrebno uložiti za potpuno usklađivanje Srbije sa standardima EU u oblasti zaštite životne sredine. S obzirom na obim nadležnosti, nedovoljne kapacitete i različite prakse opština i gradova, pitanje finansiranja zaštite životne sredine na lokalnom nivou zaslužuje posebnu pažnju. Ovaj siže politike sadrži prikaz rashoda evidentiranih na računu lokalnih budžetskih fondova za zaštitu životne sredine, analizu odnosa pomenutih rashoda i lokalnih prihoda od naknada za zaštitu životne sredine i preporuke za unapređenje postojećeg stanja u ovoj oblasti.

Članak Finansiranje zaštite životne sredine na lokalnom nivou se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Međutim, da li su ova pitanja toliko odvojena? Da li je zdrava životna sredina samo luksuz koji dolazi nakon što se neka druga životna pitanja prvo reše? Ili je možda jedno sa drugim povezano više nego što to na prvi pogled deluje? Emisije štetnih supstanci, na primer iz elektrana ili motornih mozila, štetno utiču na ljudsko zdravlje što je, naravno, samo po sebi loše, ali uzrokuje i ekonomske troškove poput smanjene produktivnosti radne snage i dodatnih izdataka za zdravstvo. Može se uzeti i primer nedavnih katastrofalnih poplava koje se dovode u vezu sa nedovoljnim stepenom pošumljenosti, lošim stanjem rečnih korita i uticajima klimatskih promena. Ovi i brojni drugi primeri pokazuju kako zagađenje životne sredine može negativno uticati na zdravlje i privredu, odnosno na kvalitet života u Srbiji. S druge strane, briga o životnoj sredini može postepeno dovesti i do poboljšanja zdravlja, pristupa novim tehnologijama, dovoljne količine kvalitetnih resursa za privredu, novih radnih mesta, ali i većeg ugleda naše zemlje u svetu. Jasno je da ova poboljšanja mogu samo pozitivno da se odraze na rešavanje i naših svakodnevnih problema.

Pojedinci, njihova udruženja i firme svakako mogu učiniti puno toga samostalno (racionalno korišćenje vode i električne energije, ne bacanje otpada na ulicu, itd.). Međutim, mnogi problemi se mogu rešiti samo zajednički, usled njihovog obima i složenosti (npr. industrijsko zagađenje, klimatske promene) ili zato što je broj neodgovornih pojedinaca suviše veliki. Zaštita životne sredine je stoga nesumnjivo i značajno političko pitanje. Ono podrazmeva postojanje političke volje i adekvatnog znanja kako bi se definisala zajednička „pravila igre“ koja svi moramo poštovati u skladu sa definisanim pravima i obavezama svakog aktera. Prilikom kreiranja politike zaštite životne sredine potrebna je koordinacija unutar javne uprave, pristup relevantnim podacima i učešće svih zainteresovanih aktera (npr. civilno društvo, privreda) u donošenju odluka.

Istakao bih da je pažljivo vođenje politike zaštite životne sredine takođe neophodno u kontekstu evropskih integracija (preciznije, aktuelnog procesa pristupanja EU), s obzirom da su standardi EU u ovoj oblasti isuviše visoki, a trenutno stanje životne sredine u Srbiji veoma loše. To se jasno oslikava u postojećim računicama da će za usklađivanje sa postojećim standardima EU, Srbiji biti potrebno najmanje 10 milijardi evra! Ovu cifru, pritom, ne treba posmatrati kao trošak već kao ulaganje koje dugoročno donoši više nego što oduzima, kako u finansijskom, tako i u širem smislu. Međutim, proces pristupanja podrazumeva i pregovore sa EU po određenim pitanjima, od kojih posebno treba istaći pregovore o prelaznim rokovima za usklađivanje sa regulativom EU u oblasti životne sredine (u sklopu Pregovaračkog poglavlja 27).

Ovde se ponovo vraćamo na pitanje novca, jer Srbija trenutno ne izdvaja dovoljno za zaštitu životne sredine. Pitanje je koliko adekvatno se i postojeća sredstva koriste. Stanje je naročito alarmantno na lokalnom nivou jer su postojećim zakonskim rešenjima opštine i gradovi dobili velike nadležnosti u oblasti zaštite životne sredine. To ima smisla iz ugla približavanja procesa donošenja odluka građanima ali, s druge strane, kapaciteti gradskih i opštinskih uprava (finansijski, ljudski, tehnički) u oblasti zaštite životne sredine su često skromni odnosno nedovoljni da bi se uspešno odgovorilo svim izazovima koji se pred lokalne samouprave postavljaju. Pritom, i ona sredstva koje opštine i gradovi imaju se neadekvatno koriste, npr. više se prihoduje od naknada za životnu sredinu nego što se troši. Pitanje namenskog trošenja prikupljenih sredstava je takođe više nego aktuelno. Konačno, pitanje finansija dodatno dobija na značaju ako se ima u vidu da, nakon dostizanja punopravnog članstva, Srbija ima pravnu obavezu da poštuje standarde EU u oblasti životne sredine (u slučaju dobijanja prelaznih rokova – do isteka rokova koji su ispregovarani). Nakon toga, nepoštovanje regulative EU može dovesti do ozbiljnih troškova (zbog predviđenih finansijskih kazni) za državu, opštine i, na kraju, same građane. Iz navedenog se može dodatno uvideti značaj pregovora o prelaznim rokovima, jer se pomoću njih Srbija može pripremiti za usklađivanja sa standardima EU pod povoljnijim uslovima. No, bez obzira na to, dobijanje rokova ima smisla samo ako se blagovremeno i kontinuirano radi na rešavanju postojećih problema u oblasti životne sredine (uključujući i finansijska pitanja).

Navedni izazovi ne treba da nas obeshrabe, naprotiv. Srbija može biti zemlja gde se zdravo i lepo živi, ali to podrazumeva da imamo svest ne samo za svakodnevne probleme, već i da odvojimo barem neko vreme za dugoročno promišljanje i brigu o široj okolini oko nas. To podrazumeva i učešće javnosti u donošenju odluka od javnog interesa, za šta već postoje brojne procedure i pravno-institucionalna rešenja poput postupka procene uticaja predloženih razvojnih projekata i strateških dokumenata na životnu sredinu. Građani (odnosno poreski obveznici) putem organizacija civilnog društva (saradnjom ili članstvom u OCD) mogu doprineti transparentnijem i inkluzivnijem kreiranju i sprovođenju budžeta, pogotovo na lokalnom nivou, i doprineti uspešnom finansijskom upravljanju u vezi sa zaštitom životne sredine. Građani i njihova udruženja takođe mogu uticati i na kreiranje politika u širem smislu, počev od diskusija o predlogu pravnih akata pa sve do davanja sugestija i praćenja procesa pristupanja Srbije EU odnosno pregovora koji se u sklopu tog procesa sprovode.

Od nadležnih organa se nesumnjivo očekuje da podrže učešće javnosti i svojim angažmanom obezbede odgovorno upravljanje životnom sredinom i uspešne pregovore o pristupanju Evropskoj uniji kako bi time doprineli kvalitetnijem životu sadašnjih, ali i budućih generacija. Garancija takvog postupanja donosilaca odluka jesu upravo odgovorni i aktivni građani.

Članak Zaštita životne sredine se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Kakvo je stanje prirode u Vojvodini? Kako su regulisana i kako se finansiraju zaštićena područja? Koji izazovi i prilike predstoje u procesu evropskih integracija? Nova studija se bavi navedenim pitanjima i nudi određene odgovore i preporuke za zaštitu prirode u skladu sa evropskim standardima.

Studija je izrađena u okviru projekta Banatska platforma koji sprovodi Ekološki centar Stanište u saradnji sa Centrom za evropske politike, udruženjem Agroznanje i drugim organizacijama, okupljenim u regionalnu mrežu Banatska platforma. Projekat i studija su finansijski podržani od strane Fonda za otvoreno društvo, Srbija.

Autori su, pored Stefana Šipke, Dejan Maksimović i dr Biljana Panjković.

Članak Zaštićena područja prirode u AP Vojvodini se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.