• ENGENG
  • Europe Café #3 – Praćenje i evaluacija javnih politika od strane civilnog sektora

    Europe Cafe 3, Milena LazarevicPraćenje i evaluacija (monitoring and evaluation – M&E) javnih politika elementi su svake politike kojom se uspešno dostižu utvrđeni ciljevi i ostvaruju rezultati od kojih će koristi imati zajednica i njeni građani i građanke. Pored specifičnosti koje se tiču posebnih znanja i veština za kvalitetno izvođenje M&E, značaj ovih procesa temelji se i na činjenici što se putem njih identifikuju problemi u sprovođenju politike. M&E predstavljaju i uvod u redefinisanje ciljeva, prioriteta ili instrumenata kako bi se praksa sprovođenja unapredila, pokrećući time i svojevrstan efekat učenja iz prethodnih iskustava. Za Srbiju su M&E javnih politika od aktuelnog značaja imajući u vidu obaveze koje proizilaze iz pregovora o pristupanju EU, potrebu za boljom saradnjom između organizacija civilnog društva (OCD) i državnih organa kao i za uspešnijom implementacijom javnih politikau Srbiji.

    To su samo neki od razloga zašto smo se na trećem po redu Europe Café-u bavili ovom temom iz ugla učešća OCD i podelili iskustva i razmenili mišljenja sa predstavnicima OCD. Europe Café je održan 17.03.2014. godine u prostorijama EU Info centra u Beogradu (Dom omladine). Opšta tema Praćenje i evaluacija javnih politika od strane civilnog sektora podeljena je u pod-teme za četiri stola i svakoj temi pristupilo se iz ugla 1) problema i nedostataka 2) snaga i prilika kao i 3) načina da se prilike iskoriste i problemi reše.

    Podtema 1 – Kapaciteti OCD za praćenje i evaluaciju (M&E) javnih politika

    OCD u Srbiji susreću se sa izazovima koji neposredno utiču na njihov učinak na polju M&E javnih politika. Problem geografske koncentracije OCD u pojedinim delovima Republike Srbije odnosno manjak delovanja OCD u drugim, prepreka su praćenju javnih politika koje mogu imati regionalnu komponentu. Sa druge strane, nije retkost da OCD deluju kao „mikro organizacije“ sa ograničenim ljudskim kapacitetima, dok se njihov angažman često zasniva na dobrovoljnosti u radu i kratkoročnom entuzijazmu. Jedna tema, kao što je M&E konkretne javne politike zahteva kontinuirane aktivnosti. Druga strana problema odnosi se na znanje unutar OCD o sistemu kreiranja politika. Dok su aktivnosti OCD često usmerene na konkretne probleme u vezi sa sprovođenjem zakonskih propisa ili njihovim nedostacima, izostaje šira perspektiva koja bi uzela u obzir celokupan ciklus politike. Formulacija i evaluacija su faze od posebnog značaja u procesu kreiranja politika, te je u tom smislu potrebno raditi na daljem unapređenju znanja. Izvori finansiranja i raspoloživa sredstva takođe mogu predstavljati prepreku u meri u kojoj su donatorska sredstva opredeljena za druge aktivnosti. Te aktivnosti ne moraju nužno da se odnose na istraživanje, odnosno aktivnosti koje za cilj imaju prikupljanje i analizu podataka za potrebe M&E javnih politika.

    Europe Cafe #3Uprkos brojnim izazovima sa kojima se OCD suočavaju i koji su samo delom identifikovani u prvoj rundi, utvrđene su i određene snage OCD, kao i prilike koje otvaraju prostor za delovanje na ovim poljima. Kako pregovori o pristupanju EU budu napredovali, veruje se da će na državnoj upravi biti veći pritisak kad je u pitanju potreba za prikupljanjem podataka i merenjem učinka javnih politika. Zajedno sa dostupnošću IPA fondova, ovo je prilika za OCD da se dokažu kao kredibilni akteri koji mogu sprovesti još kvalitetnije izvođenje M&E. Kada je o državnoj upravi reč, diskusija je iznedrila i određene sposobnosti OCD sektora koje su u manjoj meri izražene u sistemu državne uprave: prvo, postoji mogućnost da je ekspertiza za potrebe M&E više prisutna u okviru OCD; drugo, OCD imaju bolji pristup tržištu rada kada se govori o fluktuaciji zaposlenih; i treće, OCD i državna uprava često govore drugačijim jezikom – dok se državna uprava prevashodno služi „jezikom upravnih akata“ uz evidentno odsustvo predloga javnih politika, OCD češće pristupaju iz drugačije perspektive. Ako je utvrđeno da postoji manjak ovih dokumenata u državnoj upravi, onda ta činjenica sama po sebi predstavlja prednost za OCD, s obzirom da one mogu popuniti tu prazninu kandidovanjem konkurentnih predloga javnih politika. Kada je reč o fondovima, učesnici su se složili da postoji i mogućnost da su fondovi naklonjeniji OCD, s obzirom da se finansiranje poboljšanja veština državnih službenika uglavnom nije odnosilo na istraživačke i metodološke veštine poželjne za M&E javnih politika. Konačno, snaga OCD leži i u tome što je institucionalna memorija unutar sektora, ili barem u jednom njegovom delu, duža nego u državnoj upravi. Dok se pojedine organizacije određenim temama bave i po deset, petnaest godina i time održavaju kontinuitet i nivo stručnosti, u organima državne uprave se često pravi otklon od u odnosu na prethodni period, u momentu kada vodeći ljudi napuste čelo ministarstva.

    Za iskorišćavanje prilika i rešavanje problema neophodna su donatorska sredstava i njihovo usmeravanje ka aktivnostima koje se bave M&E. Bilo da se radi o inostranim ili domaćim donatorima, država je ta koja, u krajnjoj instanci, mora da definiše kao prioritet M&E i nedvosmisleno se opredeli po tom pitanju. Ponuda kvalitetnih analiza mora naići i na adekvatnu tražnju od strane državnih organa, koji su pored javnosti i drugih zainteresovanih strana korisnici tih dokumenata. Takođe, problemi se delom mogu ublažiti i uvođenjem predstavnika OCD u programe obuka i treninga koje organizuje država. Državni službenici prolaze kroz obuke koje su učestalog karaktera (interne, RESPA, EIPA itd.), dok civilnom sektoru nedostaju visoko kvalitetni oblici treninga. S obzirom da jedan deo OCD može da igra komplementarnu ulogu u M&E javnih politika, zadržavajući ulogu kontrolora vladinih aktivnosti, kao pitanje se postavila i mogućnost učešća predstavnika OCD u pojedinim obukama. Konačno, pre svakog zagovaranja neophodno je sprovesti istraživanja i imati neophodne činjenice i rezultate analiza na raspolaganju kako bi se dobilo na kredibilnosti OCD. Istovremeno, stav da je neophodno da svaka OCD jasno definiše svoju poziciju u odnosu na državu kako bi se napravio otklon od pružanja klasičnih konsultantskih usluga i zadržala nadzorna uloga, poslednji je zaključak učesnika za prvim stolom.

    Podtema 2 – Zainteresovanost državne uprave za uključivanje OCD u postupak M&E javnih politika

    Učesnici su istakli da trenutno postoji nedovoljna zainteresovanost državne uprave za uključivanje OCD. Ne postoji unutrašnja motivacija državne uprave da obezbedi veće uključivanje OCD u M&E. Usled toga sva poboljšanja se suštinski oslanjaju na spoljnu pomoć čime se ne obezbeđuje dugoročno i suštinsko uključivanje OCD već se učešće često sprovodi, više forme radi, sa kratkotrajnim efektom u zavisnosti od konkretnog projekta koji ima svoj ograničen vremenski opseg. Pritom i podrška spolja (finansije, ekspertiza itd.) do sada nije bila dovoljno artikulisana u pravcu povećanja zainteresovanosti državne uprave za uključivanje OCD; posebno je istaknut i primer EU koja i pored značajne ukupne podrške ipak nije dovoljno kanalisala resurse ka povećanju učešća OCD u M&E u Srbiji. Kada je o unutrašnjoj motivaciji reč identifikovano je više uzroka za slabu zainteresovanost državne uprave. Ne postoje adekvatni institucionalni mehanizmi da se obezbedi učešće OCD. Pojedini primeri dobre prakse, npr. u oblasti socijalne politike, ukazuju da su pomaci učinjeni pre svega usled ličnog zalaganja pojedinih službenika uz međunarodnu pomoć. To znači da je Europe Cafe #3ponašanje državne uprave nepredvidivo i nepouzdano jer ne postoje institucionalne garancije da će OCD biti uključena u M&E i pored ličnih zalaganja pojedinih državnih službenika. Zatim postoji odsustvo političke volje u smislu da vlast nije spremna da utiče na državnu upravu. Postoji i odsustvo interesovanja državne uprave usled bojazni da će se uključivanje OCD negativno odraziti na njenu sliku („imidž“) što je povezano sa slabim ili čak nedovoljno poznatim kapacitetima unutar državne uprave. Stoga, postoji rizik da će OCD svojom potencijalno većom ekspertizom ugroziti postojeće pozicije pojedinaca i grupa unutar državne uprave. Učesnici su istakli i problem u vezi sa političkom kulturom. Dešava se i da propisi nisu formulisani na način koji osigurava jasno prepoznavanje odgovornosti donosioca odluka. Međutim najvažnija stavka koja je primećena tokom diskusije tiče se činjenice da su u proteklom periodu politička moć i odgovornost bili razdvojeni iz čisto političkih razloga. Reč je o tome da realni donosioci odluka često nisu bili pozicionirani u Ustavom predviđenim institucionalnim okvirima. Usled toga ponašanje donosioca odluka nije povezano sa posledicama koje su predviđene Ustavom i drugim propisima Republike Srbije. Stoga donosioci odluka nisu imali motiva da se dovoljno angažuju po pitanju M&E niti da u tom smislu obezbede veće učešće OCD, jer nisu posedovali svest o odgovornosti za svoje postupke.

    Međutim, pored pomenutih problema, uočene su i određene snage i prilike za poboljšanja koje su se u poslednje vreme pojavile. Početak pregovora o pristupanju EU povećava pritisak EU na državnu upravu da osnaži postupke M&E. Druga značajna prilika leži u činjenici da su u novoj političkoj situaciji realni donosioci odluka u sferi politike vraćeni u institucionalne okvire koje predviđa Ustav. Prema tome donosioci odluka su direktno povezani kako sa političkom tako i sa institucionalnom odgovornošću za svoje postupke i postupke njima podređenih lica u celokupnoj strukturi državne uprave. Usled toga donosioci odluka imaće više motivacije da prate i ocenjuju javne politike za koje su direktno ili indirektno odgovorni jer će u suprotnom trpeti posledice negativnih rezultata sprovedenih politika a koje prepoznaju građani, civilno društvo i međunarodni akteri (pre svega EU).

    S obzirom na već pomenutu činjenicu da državnoj upravi u velikoj meri nedostaju kapaciteti, odnosno da često nije dovoljno poznato kakvo je stanje kapaciteta, kao i zbog činjenice da državna uprava teško može da bude neutralna po pitanju M&E javnih politika u čijem kreiranju je sama i učestvovala, ključni donosioci odluka na vrhu državne lestvice potražiće pomoć od nedržavnih aktera čime se otvara prostor za veće učešće OCD u M&E. Na taj način povećava se verovatnoća da će javne politike biti praćene i ocenjene na stručan i objektivan način čime se takođe povećavaju i šanse da se donosiocima političkih odluka na najvišim nivoima vlasti pripišu pozitivni rezultati za javne politike koje vode. U cilju koriščenja prilika za povećanje učešća OCD u M&E od značajne pomoći može da bude upravo podrška EU koja usled pregovora o pristupanju može samo da poveća interesovanje za učešće OCD u M&E u poređenju sa prethodnim periodom.

    Podtema 3 – Saradnja države i OCD u M&E javnih politika: trenutno stanje

    Europe Cafe #3, Sena MaricPrvi problem predstavlja činjenica da funkcije praćenja i evaluacije nisu prepoznate u unutrašnjoj organizaciji ministarstava i organa državne uprave, čime OCD ostaju lišene pravih sagovornika. S tim u vezi, uočeno je da generalno postoji problem u komunikaciji između OCD i državne uprave. Naime, službenici državne uprave ne vide OCD kao mogućeg partnera i saradnika, što je delimično i rezultat nekonstruktivnog pristupa OCD, koje umesto da daju konkretne predloge i ideje često upućuju isključivo kritike. Drugi identifikovani problem predstavlja nedostatak održivosti projekata u kojima je i postojala formalna saradnja dva sektora. Takva saradnja je do sada uspostavljana uz međunarodnu podršku, pri čemu bi OCD aplicirale za fondove i bile izvođači projekata podizanja kapaciteta određenog državnog organa, dok bi državni organ bio korisnik proizvoda datog projekta. Organi državne uprave na projekte OCD gledaju sa dozom otpora i nepoverenja, jer od njih ne vide konkretne koristi već naprotiv, dodatan posao i rizik da se otkriju nedostaci njihovog rada. Saradnja, dakle, nikad nije inicirana od strane organa državne uprave, čija nezainteresovanost dovodi do gubitka vrednosti i koristi projekta nakon njegovog sprovođenja.

    Kao pozitivan primer saradnje OCD i državne uprave navedenje Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva (SIPRU), koji se u svom radu znatno oslanja na doprinos OCD i njima poverava funkcije praćenja javnih politika. Međutim, treba imati u vidu specifičnosti SIPRU kao organizacije – kvaliteta i sposobnosti njegovih službenika kao i činjenicu da se oni poput OCD „takmiče“ za sredstva kojim finansiraju svoje aktivnosti, mahom iz stranih izvora, što verovatno pozitivno i motivišuće utiče na ovu organizaciju da bude uspešna u svom radu. Takođe je naglašeno da bi pregovori o članstvu Srbije u EU trebalo da imaju pozitivan efekat na buduću pojačanu saradnju OCD i državne uprave u M&E, koja će usled specifičnosti procesa pregovora biti neminovna.

    Na osnovu rečenog u prethodne dve runde, učesnici su diskutovali o mogućim idejama u pravcu poboljšanja trenutnog stanja saradnje dveju sfera. Naglasak je stavljen na potrebu uspostavljanja odnosa „suvlasništva“ nad projektima osnaživanja kapaciteta, odnosno da organi državne uprave imaju odgovornost i vlasništvo nad proizvodima i upotrebljivosti tih projekata. Na taj način će se i povećati njihova motivacija da budu ne samo formalno uključeni u saradnju, ali i svest o koristima i potencijalu koji pružaju OCD. Sa druge strane, potrebno je da se obuke koje sprovode OCD državnim službenicima usmere na one službenike koji zaista imaju predznanje u datoj oblasti, što u današnjim okolnostima nije slučaj. Generalno gledano, sistem saradnje u oblasti praćenja i evaluacije treba da bude uspostavljen na dobrim osnovama, kako se ne bi stvorio kontra-efekat i otpor prema ovom korisnom mehanizmu za bolje upravljanje i kreiranje politika.

    Podtema 4 – Modaliteti uključivanja OCD u M&E: nadzor, zagovaranje i (ili) pružanje stručne ekspertize

    Europe Cafe #3Učesnici su naveli da je najveći problem to što trenutno ne postoji dovoljna zainteresovanost državne uprave da uključi OCD u M&E javnih politika. Istakli su, takođe, da kada se to radi, više je na ad hoc bazi i zarad poštovanja forme nego zbog želje za nekim konkretnim doprinosom OCD. Ovaj problem je usko povezan i sa problemom manjka transparentnosti. Učesnici su ukazali na to da postoji problem sa pristupom informacijama, koje su neophodne za M&E. Smatra se da državna uprava veoma često nije voljna da te informacije i podatke pruži OCD, kao i da taj proces skoro uvek veoma dugo traje, što u velikoj meri obeshrabruje OCD da takve informacije uopšte i traže ili M&E. Učesnici su takođe naveli nedostatak finansija kao jedan od ključnih problema zašto se ovaj aspekt u okviru aktivnosti OCD nije više razvio. Naime, malo je projekata koji u budžetu imaju stavku za M&E javnih politika. Manjak finansija takođe je i razlog nedostatka ekspertize tj. stručnih kadrova koji bi se time bavili na odgovarajući način.

    Učesnici su u drugoj rundi uglavnom više vremena posvetili temi o nedostacima u pogledu učešća OCD u M&E, ali su istakli i pozitivne primere, kao što je već navedeni SIPRU, i složili se da takve primere treba više podržati i isticati. Takođe, svi učesnici su se složili da su pregovori sa EU izvanredna prilika za poboljšanje M&E od strane OCD u Srbiji. Naime, kao i u diskusijama za ostalim stolovima, učesnici su izrazili uverenje da će određeni uslovi koje EU postavlja tokom pregovora primorati državnu upravu da posveti više pažnje ovom aspektu i da podrži uključivanje OCD u M&E javnih politika. Naveden je takođe i primer Evropskog ekonomskog i socijalnog komiteta, kao zvanične institucije EU koja okuplja civilni sektor na nivou EU i koja garantuje aktivno učešće u radu i donošenju odluka u EU.

    Za kraj, učesnici su raspravljali o načinu rešavanja problema i zaključili su da je pre svega neophodna veća koordinacija i saradnja državne uprave i OCD, koja se ne zasniva isključivo na ad hoc bazi. Učesnici smatraju da je potrebno ustaliti jedan mehanizam koji bi obezbedio aktivno praćenje i evaluaciju javnih politika. Naime, za stvaranje takvog mehanizma pre svega je zaključeno da je potrebna i veća saradnja između OCD, koje bi mogle da “podele” uloge (jedna zagovaranje, druga nadzor, treća istraživanje/ekspertiza) i tako lakše pristupe organima državne uprave.

    ***
    Europe Café je inicijativa Centra za evropske politike (CEP) podržana od strane Delegacije EU u Srbiji putem EU Info Centra u Beogradu. Više informacija, uključujući i rezultate prvog i drugog po redu Café-a, pogledajte na sledećem linku.

    Foto: FoNet

    Nazad na vrh