• ENGENG
  • Ustavne promene – depolitizacija pravosudne grane vlasti ili konzerviranje postojećeg stanja?

    Na osmoj posebnoj sednici održanoj 30. novembra 2021. godine, glasovima 193 narodna poslanika, Narodna skupština je usvojila Akt o promeni Ustava Republike Srbije. Na istoj sednici, poslanici su izglasali Predlog Ustavnog zakona za sprovođenje Akta o promeni Ustava, kao i Predlog odluke o raspisivanju referenduma na kojem će građani odlučivati o potvrđivanju ili odbacivanju Akta o promeni Ustava. Referendum zakazan za 16. januar 2022. godine odnosiće se na promenu Ustava u delu Uređenje vlasti, tj. odeljcima koji se odnose na sudove i javna tužilaštva, kao i nekoliko drugih povezanih članova. S obzirom na to da se radi o temi o kojoj građani nemaju dovoljno informacija, namera autora jeste da se u ovom tekstu kritički osvrne na ključne potencijalne novine, odgovarajući na pitanje, da li predložene ustavne promene zaista vode depolitizaciji sudske grane vlasti.[1]

    Izmenjena uloga Narodne skupštine – smanjenje sveprisutnog političkog činioca

    Iako je Ustav Republike Srbije iz 2006. godine usvojen konsenzusom političkih stranaka i potvrđen od strane većine građana na referendumu, odmah po njegovom stupanju na snagu je postalo jasno da način na koji on reguliše sudsku granu vlasti nije u potpunosti usklađem sa evropskim standardima. Naime, Evropska komisija za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) je već u svom Mišljenju iz marta 2007. godine o Ustavu Srbije izrazila nedvosmislenu zabrinutost zbog potencijalne politizacije pravosuđa, rečima da je „uticaj parlamenta na pravosuđe očigledno prekomeran“.[2] Na stavove Venecijanske komisije, nadovezalo se gotovo nepodeljeno mišljenje domaće pravne struke da je Ustav stvorio prostor da Skupština vrši preveliki uticaj na proces izbora i razrešenja sudija i javnih tužilaca. Činjenica da su i domaći i inostrani eksperti već tada ukazali na objektivnu ustavnopravnu potrebu promene Ustava, sa ciljem sprečavanja politizacije pravosuđa, sugeriše da su ustavotvorci propustili priliku da uspostave dugoročne konstitucionalne temelje Srbije.

    Odredbe Ustava koje su Narodnoj skupštini poveravale nadležnost da bira predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednike sudova, Republičkog javnog tužioca i javne tužioce i odlučuje o prestanku njihove funkcije, kao i da bira sudije i zamenike javnih tužilaca, biće zamenjene odredbom prema kojoj je uloga Skupštine daleko limitiranija. Naime, Narodna skupština bi ustavnim promenama bila ograničena na izbor četiri člana Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaštva (sadašnjeg Državnog veća tužilaca), kao i izbor Vrhovnog javnog tužioca (sadašnjeg Republičkog javnog tužioca).  Kvalifikovana većina predviđena za izbor nosilaca navedenih funkcija, tj. dvotrećinska većina svih narodnih poslanika u slučaju članova Visokog saveta sudstva (VSS) i Visokog saveta tužilaštva (VST), odnosno tri petine glasova svih narodnih poslanika u slučaju Vrhovnog javnog tužioca (VJT), trebalo bi da obezbedi da lica izabrana na ove funkcije ne budu birana isključivo od strane poslanika vladajućih partija, već da predstavljaju rezultat kompromisa vlasti i opozicije. Time bi se predupredilo da vladajuća stranka ili koalicija na ove pozicije imenuje isključivo podobne ljude, a kriterijum lojalnosti koji trenutno dominira izborima u parlamentu, mogao bi da bude zamenjen kriterijumom stručnosti.

    Sa druge strane, treba ukazati na potencijalne opasnosti u vezi sa ovako predviđenim izborima članova VSS i VST. Naime, u slučaju da Skupština u zakonom određenom roku ne izabere sva četiri člana VSS i VST, odnosno Vrhovnog javnog tužioca, njih će birati komisija koju bi činili predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda (sadašnji predsednik Vrhovnog kasacionog suda), Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana. Mada zamišljena kao mehanizam za prevazilaženje potencijalnog zastoja, postoji opravdana bojazan, koju posebno ističe i Venecijanska komisija, da bi komisija mogla u potpunosti preuzeti i politizovati izbor pomenutih funkcionera, u odsustvu političke volje vladajućih stranaka da, u saradnji sa opozicijom, dođu do kompromisnih rešenja.

    Da bi se do kraja razjasnila ova bojazan, ovaj argument mora biti doveden u vezu sa usvojenim Ustavnim zakonom za sprovođenje Akta o promeni Ustava. Naime, u članu 8, Ustavni zakon je predvideo da predsednik Vrhovnog kasacionog suda (budući predsednik Vrhovnog suda), kao i Republički javni tužilac (budući Vrhovni javni tužilac), nastavljaju da vrše svoje funkcije do isteka mandata na koji su izabrani. Imajući u vidu da je trenutne nosioce ovih funkcija izabrala Skupština apsolutnom većinom glasova, a to isto važi i za Zaštitnika građana, čak četiri od pet članova pomenute komisije, zajedno sa predsednikom Skupštine, činiće politički postavljena lica. U praksi bi to moglo dovesti do obesmišljavanja pokušaja depolitizacije pravosuđa putem predloženih ustavnih promena.

    Iako se ne čini jednostavnim ponuditi alternativu predviđenom rešenju – kojom bi se istovremeno prevazilazila potencijalna institucionalna blokada i obezbeđivala depolitizacija izbora pomenutih funckionera – volja stranaka na vlasti da deluju u duhu Ustava, te prilikom izbora članova VSS i VST i biranja Vrhovnog javnog tužioca zaista tragaju za kompromisom sa opozicijom, ostaće ključna za sprečavanje da se na ove važne funkcije postavljaju vladajućoj partiji lojalna lica. S obzirom na to da novi član 151 Ustava, odnosno član 163, koji, između ostalog, određuju način na koji će Skupština birati članove VSS i VST, ostavljaju prostor da ovo pitanje bude dodatno uređeno zakonom, treba insistirati na tome da ova procedura bude regulisana tako da zaista vodi izboru istaknutih pravnika, najviših stručnih i moralnih kvaliteta.

    Sastav i nadležnosti Visokog saveta sudstva – korak ka depolitizaciji

    Ustavni amandmani predviđaju korenitu reformu kada je sastav Visokog saveta sudstva u pitanju. Iako bi ovo telo i dalje brojalo jedanaest članova, broj članova po položaju smanjen je sa tri na jednog, broj onih koje neposredno bira Skupština smanjen je sa osam na četiri, a preostalih šest članova birale bi sudije iz reda sudija.[3] Naime, kao član po položaju u VSS, zadržan je jedino predsednik Vrhovnog suda, a isključeni su predsednik nadležnog skupštinskog odbora i ministar pravde, kojima kao predstavnicima zakonodavne i izvršne vlasti svakako nije mesto u telu koje obezbeđuje i jemči nezavisnost sudske grane vlasti. Njihovo mesto zauzeće istaknuti pravnici sa najmanje deset godina iskustva u pravnoj struci koje će birati Skupština, te će se njihov broj popeti sa dva na četiri, ali tako da ipak ostanu manjina pored šestoro sudija i predsednika Vrhovnog suda. Broj sudija koji ulaze u sastav VSS ostaje nepromenjen, uz bitnu razliku da je ovih šestoro sudija ranije birala Skupština, a da bi nakon ustavnih promena to radila struka među sobom.[4] Ovakvim uređenjem je ciljano da se uloga Skupštine umanji, ali ne i potpuno ukine, čime bi se postigao balans i održala veza sa predstavnicima građana.

    Visoki savet sudstva osnažen je, ne samo kroz depolitizaciju njegovog članstva, već i kroz proširen opseg njegovih nadležnosti. Sva ovlašćenja koja je imala Skupština, kada je izbor i razrešenje nosilaca sudijskih funkcija u pitanju, ustavni amandmani prenose na VSS. Tako bi ubuduće, VSS bio nadležan za izbor sudija čak i prilikom prvog imenovanja (ukida se institut probnog trogodišnjeg mandata sudija), odlučivao bi o izboru i prestanku funkcije predsednika Vrhovnog suda, kao i predsednika ostalih sudova, dok je prema postojećem Ustavu njegova uloga ograničena na ovlašćenje predlaganja Skupštini koja donosi konačnu odluku o ovim pitanjima. Rešenje po kojem je VSS, a ne Skupština, taj koji bira predsednika Vrhovnog suda koji je potom njegov ex officio član, dodatno bi mogla da ojača nezavisnost ovog tela.[5] Stoga se može zaključiti da su predložena ustavna rešenja, kada su sastav i nadležnosti Visokog saveta sudstva u pitanju, više nego dobra, i da bi zaista mogla da vode depolitizaciji ovog tela i budu garancija nezavisnosti njegovog delovanja.

    Sastav i nadležnosti Visokog saveta tužilaštva – nedovršen posao

    Visoki savet tužilaštva, koji bi trebalo da zameni postojeće Državno veće tužilaca (DVT), iako bitno izmenjenog sastava, ostaje, čini se, nedovoljno depolitizovano telo. Naizgled, ustavni amandmani u ovom delu prate model koji je primenjen u VSS time što se zadržava jedanaest članova u VST, broj onih koje Skupština neposredno bira umanjuje se sa osam na četiri, te je isključenjem predsednika nadležnog skupštinskog odbora smanjen i broj članova po položaju. Preostalih pet članova dolazili bi iz redova javnih tužilaca koje bi birali glavni javni tužioci (sadašnji javni tužioci) i javni tužioci (sadašnji zamenici javnih tužilaca).[6] Međutim, ključna prepreka se sastoji u činjenici da su, uprkos preporukama Venecijanske komisije i izričitom stavu Grupe država za borbu protiv korupcije (GRECO), svoj ex officio status zadržali i ministar pravde i Vrhovni javni tužilac. Iako su i Venecijanska komisija i Konsultativno veće evropskih tužilaca, bili nepodeljenog stava da je za samostalnost VST veoma važno da tužioci čine većinu u ovom telu, ustavne promene zapravo smanjuju broj tužilaca koji će biti članovi VST, u odnosnu na njihov broj u sadašnjem DVT. Time se zapravo dolazi u situaciju da će broj onih koje u VST, posredno ili neposredno, bira Skupština, biti natpolovičan[7], te da će politički postavljena lica imati mogućnost da preglasaju javne tužioce koje je izabrala struka.[8]

    Kada su nadležnosti Visokog saveta tužilaštva u pitanju, ovo telo je osnaženo u odnosu na postojeće Državno veće tužilaca. Naime, DVT nadležno je samo za predlaganje zamenika javnih tužilaca prilikom njihovog prvog izbora koji potom obavlja Skupština, odnosno za njihov kasniji eventualni izbor na stalnu funkciju, dok je Skupština ta koja u ovom momentu, na predlog Vlade, bira javne tužioce. Sa druge strane, budući VST bio bi nadležan za izbor svih nosilaca javnotužilačke funkcije, izuzev VJT, koga bi mogao da predlaže, što je do sada činila Vlada. Takođe, dok postojeće DVT može da odlučuje o prestanku funkcije isključivo zamenika javnih tužilaca, a odluku o prestanku funkcije javnih tužilaca donosi Skupština, na predlog Vlade, dotle će VST biti jedini organ nadležan da odluči o prestanku funkcije javnih tužilaca i glavnih javnih tužilaca. Ove odredbe, trebalo bi da spreče mešanje zakonodavne i izvršne vlasti u procese izbora i razrešenja javnih tužilaca i zajamče samostalnost delovanja javnog tužilaštava.

    Za šta se opredeliti 16. januara?

    U zaključku bi valjalo ponuditi odgovor na pitanje koje u ovom trenutku mori većinu građana koji još uvek nisu doneli konačnu odluku kako će glasati na referendumu. Legitimno je postaviti pitanje da li su ustavni amandmani dovoljno dobri da pruže neophodne garancije nezavisnosti sudske grane vlasti i približe Srbiju Evropskoj uniji. Sa jedne strane, Venecijanska komisija je nedvosmislena u svom stavu da predložene ustavne promene zavređuju pozitivnu ocenu. Ipak, nije propustila ni da izrazi žaljenje zbog nekolicine stvari koje su ostale neusaglašene sa njenim preporukama, od kojih su neke čisto tehničkog karaktera, ali neke mogu biti i suštinske, kakve su one koje se tiču sastava Visokog saveta tužilaštva. Opravdana zabrinutost postoji i kada je reč o ulozi komisije koja bi trebalo da služi kao potencijalni supstitut teško ostvarivog konsenzusa vlasti i opozicije u parlamentu, a žal može biti izražena i zbog činjenice da u ustavnim amandmanima svoje mesto nisu našle odredbe o uslovima za izbor sudija i javnih tužilaca, ali i što je propuštena prilika za reformu Ustavnog suda.

    Promena Ustava u ovoj oblasti predstavlja i jednu od najvažnijih obaveza koju Srbija mora da ispuni u procesu pristupanja EU. To je pomenuto i u tački 14 Pregovaračkog okvira EU za Srbiju, kao i izričito i na više mesta naglašeno u Izveštaju o skriningu za Poglavlje 23. Pregovaračko poglavlje 23 – pravosuđe i osnovna prava, dobilo je na dodatnom značaju u novoj metodologiji proširenja EU njegovim smeštanjem u prvi klaster i dodatnim naglašavanjem da će od napretka u ovoj oblasti zavisiti i čitav pristupni proces. I pored toga, ocene zvaničnika Srbije da će, ukoliko referendum propadne, evropske integracije biti zaustavljene, čine se preteranim. Proširenje na Zapadni Balkan predstavlja geostrateški interes EU i ne treba očekivati da će zbog odluke građana na referendumu Unija odustati od Srbije i reformi na koje je podstiče i u kojima je podržava više od dve decenije.

    U svakom slučaju, ako se sagleda postojeći ustavni okvir kada je sudska grana vlasti u pitanju, ovi amandmani predstavljaju značajan korak napred. Građani treba da slobodno, bez straha i pritisaka, izađu na referendum u što većem broju i, kao jedini nosioci suverenosti u Republici Srbiji, odluče da prihvate ili ne prihvate promenu najvišeg pravnog akta svoje zemlje. Promena Ustava će ostati neminovna obaveza Srbije na njenom evropskom putu, a na građanima koji žele Srbiju u EU, ali nisu zadovoljni predloženim amandmanima, ostaje da se nadaju da će u budućnosti, u nekom pluralnijem sazivu Narodne skupštine, biti usvojen još bolji Akt o promeni Ustava koji će oni potom na referendumu i potvrditi.


    [1] Najvažnije novine predviđene ustavnim amandmanima Centar za evropske politike predstavio je u svom infografiku.

    [2] Tom prilikom, Venecijanska komisija je ponovila stav izražen u Mišljenju br. 349/2005, gde je u tački 16 izričito naglašeno da se „uključivanjem parlamenta u imenovanja na sudske funkcije rizikuje politizacija imenovanja (…) jer su izbori koje vrši parlament diskrecioni postupci gde će politički razlozi uvek imati ulogu“. U svom zaključku na Mišljenje iz 2007. godine, Venecijanska komisija je ukazala na opasnost da ustavne odredbe o pravosuđu, u kombinaciji sa dominacijom partijskog rukovodstva nad narodnim poslanicima, mogu proizvesti situaciju u kojoj će političke stranke kontrolisati sudstvo.

    [3] Predsednici sudova, kao i prema aktuelnom Ustavu, ne bi mogli biti birani u VSS.

    [4] Jedan od ovih sudija biće biran za predsednika VSS, čime je na ustavnom nivou izmenjeno postojeće zakonsko rešenje prema kojem je predsednik Vrhovnog kasacionog suda automatski i predsednik VSS.

    [5] Ne treba gubiti iz vida da će aktuelna predsednica Vrhovnog kasacionog suda, koju je prema postojećem rešenju na predlog VSS izabrala Skupština, nastaviti da vrši svoju funkciju do isteka mandata 2026. godine.

    [6] Ustavnim amandmanima predviđeno je da glavni javni tužioci ne mogu biti birani za članove VST, te je ovim rešenjem onemogućeno da, kao do sada, viši nosioci javnotužilačke funkcije sede u ovom telu zajedno sa onima kojima su neposredno nadređeni. Ovim bi se trebalo obezbediti da javni tužioci koji se biraju na poziciju članova VST, svoj posao obavljaju slobodno i po sopstvenoj savesti, bez pritisaka viših u hijerarhiji.

    [7] Ovo postaje još očiglednije ako se uzme u obzir da je pomenuti Ustavni zakon predvideo da aktuelna Republička javna tužiteljka, izabrana na predlog Vlade većinskim glasanjem u Skupštini, ostaje na svojoj funkciji sve do 2027. godine. Vrhovnog javnog tužioca, prema predloženim ustavnim amandmanima, i dalje bi birala Skupština, mada većinom od tri petine svih poslanika, i ne više na predlog Vlade, već na predlog VST, što bi trebalo da obezbedi samostalnost njegovog delovanja. Ipak, primenu ove odredbe u praksi, moći ćemo da vidimo tek nakon 2027. godine.

    [8] Valja istaći da način glasanja u VSS i VST nije regulisan ustavnim amandmanima i da postoji mogućnost da zakon predvidi kvalifikovanu, a ne apsolutnu većinu. To bi u praksi zahtevalo nalaženje kompromisa između politički postavljenih lica i članova koje je izabrala struka, ali i unelo opasnost od potencijalne instutcionalne blokade.

     

    Nazad na vrh