• ENGENG
  • Bregzit dogovor: Tako blizu, a tako daleko?

    Prošlo je godinu i po dana od kako je Vlada Ujedinjenog Kraljevstva (UK), predvođena premijerkom Terezom Mej, aktivirala član 50 Ugovora o EU (TEU). Tim potezom je, marta 2017. godine, okrenut peščani sat i započet dvogodišnji period tokom kojeg bi UK moralo da reši svoje pitanje razvoda od EU.[1] Sada je novembar 2018, a dogovor između UK i EU27 je i dalje van vidika. Činjenica da su na poslednjem samitu u Salcburgu lideri EU otvoreno odbacili poslednje predloge premijerke Mej, izložene u njenom takozvanom „planu iz Čekersa“ (Chequer’s plan), ilustruje ozbiljnost situacije u kojoj se pregovori trenutno nalaze.

    Cilj ovog bloga je da ispita kako i zašto su se Bregzit pregovori pretvorili u tako zahtevan zadatak. Prema tome, u sledećim delovima su predstavljena i analizirana ključna pitanja pregovora, sa posebnim fokusom na pitanje Severne Irske, koje se ispostavilo kao najveća prepreka koju tek treba premostiti.

    Najteži deo tek predstoji

    Obe pregovaračke strane su svesne da nijedna post-Bregzit opcija ne može u potpunosti nadoknaditi beneficije koje pruža članstvo u EU.[2] Ipak, proces povlačenja UK će se nastaviti sve dok Vlada UK ne odluči da povuče svoje obaveštenje o nameri da napusti EU (a što je malo verovatno).[3] U međuvremenu, obe strane će morati da nastave da ulažu svoje napore u prevazilaženje prepreka koje proizilaze iz tekućeg dezintegracionog procesa, odnosno Bregzita.[4]

    Ni na čije iznenađenje, Bregzit se pokazao veoma zahtevnim i iscrpljujućim podvigom. Od samog početka pregovaračkog procesa, postalo je jasno da će sledeća pitanja predstavljati ključne i suštinske oblasti kojima će biti neophodno posvetiti najviše pažnje:[5] 1) pitanja koja se odnose na prava građana; 2) pitanje finansijskog razduživanja; i 3) pitanje granice Severne Irske.

    Posle šest rundi pregovora 2017. godine, obe strane su postigle načelni dogovor oko svih prethodno navedenih oblasti. Prvo, postignuto je zajedničko razumevanje o recipročnim garancijama za zaštitu statusa i prava (tri miliona) građana EU koji žive u UK, kao i (milion) građana UK koji žive u EU.[6] Zatim, Vlada UK se obavezala da ispoštuje sve finansijske obaveze koje je UK preuzelo na sebe dok je još bilo član EU[7] – procenjuje se da će iznos tog finansijskog duga prema EU iznositi oko 40 milijardi evra (37,1 milijardi funti).[8] Konačno, Vlada UK je u suštini pristala da očuva otvorenu granicu sa Republikom Irskom. Da li ovi dogovori znače da sve ide u dobrom pravcu? Ne baš.

    Ono što čini ceo proces naročito zahtevnim i što ga posebno udaljava od konačnog dogovora, jeste namera UK da se u potpunosti povuče iz carinske unije i jedinstvenog tržišta nakon završetka tranzicionog perioda.[9] Sa takvim crvenim linijama Vlada UK je u suštini načinila pitanje Severne Irske najvećim predmetom pregovora, jer je gotovo nemoguće zadržati bezgranični prostor bez članstva u carinskoj uniji i jedinstvenom tržištu EU.

    Pitanje Severne Irske – Ulozi se podižu

    Pitanje Severne Irske je posebno osetljivo pitanje upravo zbog činjenice što je na toj teritoriji trajao sukob poznat pod nazivom „Nevolje“ (The Troubles), u trajanju od tri decenije, a tokom kojeg je živote izgubilo oko 3500 ljudi.[10] Upravo se 2018. godine obeležava tačno dve decenije od kada su „Nevolje” završene potpisivanjem Sporazuma iz Belfasta (Sporazuma na Veliki petak)[11] podržanog od strane EU[12], a čija je osnovna pretpostavka bila zajedničko i kontinuirano članstvo UK i Republike Irske u EU. Iako je Severna Irska bila svedok povremenih turbulencija i nestabilnosti tokom prethodnog perioda, Sporazum je ipak ostao na snazi i tako izdržao test vremena. Ne samo što je ovim Sporazumom konflikt okončan, već su nekadašnje vojne barikade zadužene za nadgledanje i bezbednost postale stvar prošlosti, a granice između dve države su se izbrisale, omogućivši na taj način da se započne proces normalizacije života na ostrvu i ublažavanje podela među postkonfliktnim zajednicama.

    Ipak, Bregzit dovodi u pitanje proces pomirenja i mir na ostrvu Irske, upravo zato što je usmeren protiv osnovnih principa na kojima je Sporazum zasnovan – slobodno kretanje ljudi, povećanje društvene i ekonomske saradnje, kao i dalje integrisanje ostrva u celini. Mnogi su upozorili da bi opcija ponovnog uspostavljanja „čvrste“ granice dovela do opterećenja odnosa između zajednica koje još uvek nose ožiljke koje su zadobile prilikom sukoba iz prošlosti. Prepoznavši ovo pitanje kao egzistencijalnu pretnju, irski premijer Leo Varadkar je istakao nužnost pravljenja kompromisa tokom pregovaračkog procesa, misleći pre svega na UK i njegove crvene linije. Nasuprot ovim upozoravajućim tonovima, Demokratska unionistička partija (DUP) iz Severne Irske, uz čiju podršku su konzervativci iz UK formirali Vladu nakon vanrednih izbora održanih u junu 2017, nije želela da daje bilo kakve ustupke oko ovog pitanja, jer se snažno zalaže za potpuno integrisano UK, a što podrazumeva neraskidivost Severne Irske i ostatka UK.

    Rešavanje nerešivog?

    U smernicama iz aprila 2017. godine, Evropski savet je ukazao da će se zahtevati „fleksibilna i kreativna rešenja“ s obzirom na jedinstvene okolnosti Severne Irske. Shvatajući prvorazredni značaj pitanja Severne Irske, u decembru 2017. godine Vlada UK je pristala da pruži garancije da će izbeći „čvrste“ granice sa Republikom Irskom. Štaviše, u odsustvu dogovorenih rešenja, UK se obavezalo na održavanje potpunog usklađivanja sa pravilima carinske unije i jedinstvenog tržišta EU, u meri u kojoj bi to omogućilo nastavak saradnje severnog i južnog dela irskog ostrva, razvijanje ekonomije na celom ostrvu i zaštitu Sporazuma iz Belfasta u celosti.[13] Uprkos tome što je UK preuzela takve optimistične obaveze, pregovori su ipak nastavili da se odugovlače ubrzo potom. Do ovog dana pregovaračke strane nisu uspele da se dogovore oko konkretnog operacionog plana čija bi implementacija bila obostrano prihvatljiva.[14]

    Brojne organizacije civilnog društva, kao i zvaničnici EU,[15] pokušali su da pruže alternativna rešenja ovog problema, pritom imajući u vidu crvene linije UK. Na primer, predložena rešenja kreću se od norveške opcije članstva u Evropskom ekonomskom prostoru (EEA); preko sistema komplikovanih švajcarskih bilateralnih sporazuma; do Sporazuma o pridruživanju poput onog koji ima Ukrajina;[16] i konačno do turskog modela članstva u carinskoj uniji EU.[17] Uprkos velikom broju prethodno navedenih potencijalnih opcija, nijedna od njih zapravo ne bi učinila prethodno opisanu granicu nepostojećom i bez ikakve frikcije (frictionless), zbog čega sva ova rešenja jesu daleko od idealnih opcija.

    S obzirom da Vlada UK nije uspevala da predstavi zadovoljavajući i praktični predlog za izbegavanje čvrste granice, EU je odlučila da povuče svoj potez. U februaru 2018. godine, EU je predložila uspostavljanje „zajedničke regulatorne oblasti“ širom ostrva Irske, u okviru koje bi Severna Irska u suštini ostala u okviru carinske unije EU, a iz koje bi bio isključen ostatak UK.[18] Ovakav asertivni, a možda i agresivni potez EU poslužio je kao podsetnik da vreme za pregovore ističe i da je lopta i dalje na strani UK. Uprkos činjenici da je premijerka Mej snažno odbacila ideju stvaranja „carinske i regulatorne granice preko irskog mora“, UK je nevoljno prepoznala potrebu za uključivanjem „sigurnosne opcije“ (backstop) u okviru konačnog Sporazuma o povlačenju iz EU, a koja bi delovala kao pravno obavezujuća garancija da neće postojati čvrsta granica osim i ukoliko se ne pronađe neko drugo rešenje koje bi na bolji način rešilo ovo pitanje.

    Nakon govora premijerke Mej u martu 2018. godine (Mansion House Speech), samo delimično je umanjena konfuzija koja je dolazila iz UK,[19] pre svega kada se radi o budućem trgovinskom sporazumu, jer je od tog trenutka postalo jasnije da UK naginje ka razvoju sveobuhvatnog sporazuma o slobodnoj trgovini koji bi naličio na tzv. model „Kanada plus“.[20] Ipak, ono što ostaje jasno jeste da ovakav dogovor ne bi rešio pitanje granice, niti bi uspešno i efikasno prevazišao mnoge druge prepreke koje stoje na putu UK.[21]

    Prvobitno dogovoreni rok da Vlada UK obezbedi operativni plan za rešavanje pitanja granice bio je jun 2018. godine.[22] Kako predlog EU o uspostavljanju zajedničke regulatorne oblasti nije više na stolu, i dalje je na UK da predloži budući trgovinski sporazum i operativni plan za Severnu Irsku. Najnoviji predlog Vlade UK, tzv. „plan iz Čekera“ (Chequer’s plan),[23] brzo je odbačen od strane lidera EU zbog neusklađenosti sa institucionalnim i tržišnim načinom funkcionisanja EU, čime je Vlada UK još jednom stavljena u poziciju iz koje će morati da razvije neko alternativno rešenje.

    Sprečavanje najgoreg scenarija u poslednjim minutima pregovora

    Dok ceo pregovarački proces u okviru Bregzita funkcioniše pod principom da „ništa nije dogovoreno dok se sve ne dogovori“, kao i princip „zabranjenog probiranja“ (no cherry picking), nerešeno pitanje Severne Irske ima potencijal da poremeti ceo proces ukoliko se ne pronađe verodostojno rešenje tokom predstojećih nedelja. Sve u svemu, vreme za UK samo što nije isteklo, jer bi najkasnije trebalo da se dođe do konačnog dogovora do kraja novembra, a bilo bi neophodno ostaviti dovoljno vremena do marta 2019. godine da se proces ratifikacije odvije u Evropskom parlamentu, Savetu EU i UK parlamentu[24].

    Pošto se povećava verovatnoća „scenarija „bez dogovora“, kako jedna nedelja prolazi za drugom, UK će biti pod pritiskom da finalizuje sporazum i potencijalno ponudi određene koncesije. U tom smislu, moguće je da će Vlada UK izbrisati pojedine svoje crvene linije i na taj način prihvatiti da Severna Irska bude deo regulatorne oblasti EU, bar u nekom obliku, sve dok se ne bude pronašlo adekvatnije rešenje. Sa takvim potezom, mir u Severnoj Irskoj bi se održao, dok bi konačni Bregzit dogovor bio spašen od svoje propasti. Da li će se upravo ova ideja primeniti u praksi ili će se umesto nje naći neko kreativnije rešenje, to će biti poznato veoma uskoro.

    [1] Član 50 navodi da će Ugovori prestati da se primenjuju dve godine nakon što bilo koja država obavesti Evropski savet o svojoj nameri o povlačenju.

    [2] Premijerka Mej je javno izjavila da će UK napustiti Uniju, iako će to značiti manje pristupa njenom tržištu, jer je to bila volja građana.

    [3] Pozivi za održavanje drugog referenduma o Bregzitu se neprekidno pojavljuju. Među onima koju su se zalagali za tu opciju je i bivši premijer UK Toni Bler. Iako je Vlada Tereze Mej snažno odbila mogućnost ponovnog sprovođenja referenduma, nije nemoguće zamisliti da se takav scenario ipak dogodi pre završetka pregovaračkog procesa. Međutim, zbog nedovoljne preciznosti člana 50, ostaje pitanje da li je uopšte moguće jednostrano povući jednom izdato obaveštenje o nameri o povlačenju. Pošto do sada nije postojala sudska praksa o ovom pitanju, verovatno je da bi Evropski sud pravde (CJEU) bio glavni arbitar u takvom scenariju.

    [4] Prema mišljenju Evropskog saveta, glavna svrha pregovora jeste da se osigura povlačenje UK na način koji bi „smanjio neizvesnost“ i u meri u kojoj je to moguće „minimalizovao poremećaje“ koje je Bregzit izazvao.

    [5] Ostala pitanja pregovora su bila sledeća: pitanja vezana za Evroatom; pitanje kontinuiteta u raspoloživosti robe stavljene na tržište u skladu sa zakonom Unije pre povlačenja UK; pravosudna saradnja u građanskim i trgovinskim pitanjima; policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima; tekuće sudske procedure Unije; tekući administrativni postupci Unije; i pitanja vezana za funkcionisanje institucija, agencija i organa Unije.

    [6] Sporazum obuhvata sledeća pitanja: prebivalište, administrativne procedure, koordinaciju sistema za socijalnu sigurnost i priznavanje profesionalnih kvalifikacija. Međutim, dogovor tek treba da se postigne kada se radi o nekim drugim relevantnim pitanjima koja se tiču prava građana.

    [7] Finansijske obaveze UK su u vezi sa budžetom EU (i posebno sa višegodišnjim finansijskim okvirom 2014-2020), Evropskom investicionom bankom, Evropskom centralnom bankom, Mreže za izbeglice u Turskoj, EU fondovima, agencijama Saveta i Evropskim fondm za razvoj.

    [8] Prema Kancelariji za budžetsku odgovornost, finansijske obaveze UK mogu se razvrstati na sledeći način: polovinu novca treba isplatiti do kraja tranzicionog perioda (tj. decembra 2020. godine) kao deo obaveza preuzetih kroz Višegodišnji finansijski okvir 2014-20; većina druge polovine plaćala bi se do 2028. godine (novac poznat i kao reste à liquider) i na kraju, preostali deo finansija (6,25%) bi bio usmeren na pokrivanje penzija zvaničnika EU i članova Evropskog parlamenta – do 2064.

    [9] U martu 2018. godine, glavni pregovarači Mišel Barnije (EU) i Dejvid Dejvis (UK) su se dogovorili da bi tranzicioni period trebalo da traje sve do 31. decembra 2020. – član 121 Nacrta Sporazuma o povlačenju. Obojica su napravili kompromise, jer je dogovoreno da će u ovom periodu UK biti dozvoljeno da sklapa svoje trgovinske ugovore sa trećim zemljama (nešto čemu se EU prvobitno protivila), a dok će UK morati da nastavi da primenjuje pravila EU koja će se donositi bez učešća UK, kao i da nastavi da garantuje pravo slobodnog kretanja ljudi (nešto čemu se UK prvobitno protivila).

    [10] Borbe su izbile između Unionista (protestanti) i Republikanaca (katolika), jer su pređašnji želeli da Severnu Irsku zadrže kao sastavni deo UK, dok su potonji želeli da ponovo ujedine čitavo ostrvo Irske.

    [11]Sporazum iz Belfasta je regulisao odnos između sledećih strana: Republikanaca (katolika) i Unionista (protestanta) iz Severne Irske; Severne Irske i Republike Irske; i UK i Republike Irske. Pored toga, ostavljena je mogućnost građanima Severne Irske da izraze svoju potencijalnu želju za ponovnim ujedinjenjem sa Republikom Irskom u budućnosti. Ako se u okviru post-Bregzit dogovora ne reši pitanje Severne Irske na odgovarajući način, postoji mogućnost da bi se njeni građani u bliskoj ili dalekoj budućnosti mogli odlučiti za otcepljenje od UK i pridruživanje Republici Irskoj. Bez sumnje, Vlada UK definitivno želi da izbegne takav scenario.

    [12] EU je u ovom slučaju pokazala veliku dozu kreativnosti, pre svega pružanjem značajnih ekonomskih sredstava siromašnoj Severnoj Irskoj koristeći svoju politiku „uslovljavljanja,“ putem koje je pokušala da podstakne uspostavljanje saradnje između vlasti, organizacija, kompanija i političkih aktera na obe strane sukoba u zamenu za svoja sredstva.

    [13] Ovakav proboj u pregovorima je omogućio Evropskom savetu da zaključi da je postignut „dovoljan napredak“, čime je omogućen prelazak u sledeću fazu pregovora.

    [14] Vlada Tereze Mej je prvobitno predložila dva post-Bregzit predloga za buduće carinske aranžmane još u avgustu 2017. godine. Prva je nazvana „carinsko partnerstvo“ (customs partnership), poznata i kao „hibridni“ model, a drugi nazvan „visoko pojenostavljenim carinskim aranžmanom” (higly streamlined customs agreement, poznat i kao  „max-fac“). Premijerka Mej je favorizovala pređašnji predlog, jer je njime zamišljeno da se vrši usklađivanje sa spoljnom carinskom granicom EU i primenu istih tarifa kao i EU za robu koja dolazi u UK, a koja je namenjena za EU, uz zadržavanje nezavisne trgovinske politike za robu namenjenu vlastitom tržištu. Ovo predviđa carinsku granicu bez trenja pojednostavljivanjem zahteva za robu iz EU, kao i pružanjem boljeg olakšavanja granica kroz naprednu upotrebu visoko sofisticirane tehnologije. EU je odbacila obe opcije, smatrajući da krše princip „zabrane izbirljivosti.”

    [15] Uzimajući u obzir crvene linije UK, pregovarač Barniie je obezbedio stepenastu ilustraciju (Slika 1) Bregzita, kako bi pokazao da što je veći broj crvenih linija na kojima UK insistira, to će UK biti udaljenija od mogućnosti uspostavljanja glatkih i efikasnih odnosa sa EU.

    [16] Evropski parlament je usvojio nacrt rezolucije u kome podržava ideju kojom se Sporazum o pridruživanju predstavlja kao mogući okvir za uspostavljanje budućih odnosa između EU i UK. Njime se predviđaju odnosi koji bi bili uspostavljeni na sledeća četiri stuba: trgovinski i ekonomski odnosi; unutrašnja sigurnost; saradnja u spoljnoj politici i odbrani; i tematska saradnja (npr. projekti prekograničnih istraživanja i inovacija).

    [17] Opciju zadržavanja punopravnog članstva u carinskoj uniji EU javno je podrzala Laburistička stranka UK. Osim toga, u aprilu 2018. godine, Dom lordova je istu sugestiju napravio u obliku amandmana na Predlog zakona o povlačenju iz EU, a što je predstavljalo težak udarac premijerki Mej, jer to može podstaknuti proevropske članove njene konzervativne stranke da preduzmu korake u obezbeđivanju većine u Domu komuna prilikom budućeg glasanja o carinskim odnosima. Međutim, čak i ako bi UK ostalo punopravni član carinske unije EU, granica ne bi bila poništena, jer to ne bi uključivalo slobodu kretanja niti potpunu regulativnu usklađenost koja je potrebna za trgovinu bez frikcije.

    [18] Prema EU, Zajedničko regulatorno područje bi omogućilo slobodno kretanje robe i uključivalo bi odredbe o poljoprivredi, ribarstvu, jedinstvenom energetskom tržištu, zaštiti životne sredine i državnoj pomoći.

    [19] Predsednik Evropskog saveta je posle ovog govora zaključio kako se čini da je jedini preostali mogući model upravo zaključivanje neke vrste sporazuma o slobodnoj trgovini.

    [20] Pregovarač Dejvis je tvrdio da takozvani model „Kanada Plus” podrazumeva bolji pristup od onog koji Kanada uživa u nekim područjima (što podseća na kršenje principa „zabranjenog probiranja“), dok se kombinuje sa sporazumom o priznavanju zajedničkih propisa i carinskih procedura. U smernicama iz marta 2018. godine, Evropski savet je potvrdio spremnost da započne rad na sveobuhvatnom sporazumu o slobodnoj trgovini, koji bi mogao biti finaliziran i zaključen kada UK ne bude više bila deo EU.

    [21] Pošto su građani Škotske glasali da ostanu u EU, škotska Vlada od tada želi, u nedostatku članstva u EU, da barem zadrži Škotsku u jedinstvenom tržištu i carinskoj uniji EU.

    [22] Republika Irska je čak zapretila da će staviti veto na sporazum o povlačenju ukoliko ne bude došlo do kredibilnog dogovora na samitu Evropskog saveta u junu 2018. godine..

    [23] Plan iz Čekera je pokušao da reši problem Severne Irske na dvostruk način. Sa jedne strane, predloženo je uspostavljanje zone slobodne trgovine za robu, što bi podrazumevalo da će UK zadržati zajednički pravilnik za robu; a sa druge strane, plan je predviđao olakšani carinski sporazum u cilju postavljanja kombinovane carinske teritorije, u kojoj bi UK bilo odgovorno za prikupljanje tarifa EU i primenu trgovinske politike EU za robu koja prolazi kroz UK, a koja je namenjena za tržište EU. Uz takav sistem, UK bi zadržavala svoje tarife i trgovinske politike za robu namenjenu britanskom tržištu. Nije bilo iznenađujuće da je ovaj plan odbačen, jer je zahtevao od EU da se odrekne kontrole nad svojim spoljnim granicama i prikupljanja prihoda u korist treće zemlje, odnosno UK.

    [24] Pored odluke Saveta da zaključi Sporazum o povlačenju, gde bi 20 od 27 država članica moralo dati saglasnost (kvalifikovanom većinom), postoji šansa da bi države članice morale individualno da ratifikuju Sporazum, u slučaju da se on proširi na područja koja spadaju pod nacionalnu nadležnost. U takvom slučaju, Sporazum bi trebalo ratifikovati od strane svih država članica.

    Nazad na vrh