Članak Srbija i Evropska unija: Geopolitika i vrednosti EU: u sukobu ili u tandemu? se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Članak Poređenje reformskih agendi: Pregled mera protiv korupcije među zemljama Zapadnog Balkana se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Za kompletnu infografiku, kliknite ovde.

Članak Kvantifikacija Paketa proširenja 2025: SRBIJA se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Članak Pregled Zapadnog Balkana u oblasti javnih nabavki: Da li je Lex Specialis regionalni Modus operandi? se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Tokom prethodnog vikenda na prostoru Kosova*[1] održani su lokalni izbori u svim gradovima i jedinicama lokalne samouprave. Izbori su organizovani u toku političke i ustavne krize nastale kao rezultat nemogućnosti konstituisanja skupštine i izbora vlade nakon parlamentarnih izbora održanih u februaru. U takvom kontekstu, stranke su ušle u kampanju uz puno neizvesnosti kada su rezultati u pitanju. Ovi lokalni izbori posebno dobijaju na važnosti jer će sasvim sigurno imati uticaj i na razrešenje političke krize i kreiranje vlade. Stranka ili stranke koje ostvare najbolji rezultat će sa pozicije moći uticati na proces kreiranja vlade.

S druge strane, kontekst u kom se organizuju izbori na severu gde Srbi predstavljaju većinsku etničku zajednicu bitno je drugačiji u odnosu na ostatak Kosova. Naime, četiri većinski srpske opštine, Severna (Kosovska) Mitrovica, Zvečan, Zubin Potok i Leposavić, preuzeli su 2023. godine albanski gradonačelnici usled povlačenja iz institucija i bojkota lokalnih izbora od strane političkih predstavnika Srba. Iako nelegitimni, albanski gradonačelnici u većinski srpskim sredinama preuzeli su funkcije i upravljali lokalnim samouprava do kraja mandata. Tako da ovi izbori predstavljaju priliku da se politički predstavnici Srba vrate u institucije nakon skoro tri godine, i olakšaju pritiske i nezavidnu poziciju u kojoj se srpska zajednica našla u proteklim godinama.

Rezultati izbora u srpskim sredinama

            Lokalni izbori na Kosovu u velikoj meri su drugačiji od onih u Srbiji. Naime, gradonačelnici se biraju direktno, a istovremeno se biraju i članovi lokalnih samouprava na otvorenim izbornim listama. To znači da građani glasaju po imenu i prezimenu preferencijalno. Kada je izbor gradonačelnika u pitanju, ukoliko nijedan kandidad ne osvoji preko 50% glasova u prvom krugu, dva najbolje plasirana idu u drugi krug. Takođe, izbori se održavaju svake četiri godine u svim jedinicama lokalne samouprave istovremeno. Ukoliko u periodu između izbora dođe do promena i vanrednih izbora, mandat odbornika odnosno gradonačelnika važi samo do narednih redovnih lokalnih izbora.

               Srpska lista (SL) se nakon skoro tri godine vlatila u vlast u sve četiri opštini, ostvarišvi ubedljive pobede već u prvom krugu. Uprskoj jakoj političkoj konkurenciji koja se ogledala u različitim strankama i pokretima građana poput Srpske demokratije Aleksandra Arsenijevića ili Građanske inicijative Sever za sve Marka Jakšića, Srpska lista uspela da je da odnese pobedu u sve četiri opštine. Ovakav rasplet svakako će donekle doneti olakšanje srpskoj zajednici koja je u prethodnim godinama bila izložena institucionalnim pritiscima bez adekvatne zaštite. Prisustvo specijalne policije, punktovi na severu, nelegalna eskproprijacija imovine, izgradnja vojnih postaja, i promena imena ulica samo su neki od problema sa kojima su se Srbi suočavali na severu. Iako ne treba očekivati da će promenom vlasti na lokalu svi ovi problemi biti momentalno rešeni, jer neće, sada će srpka zajednica imati bar neki vid institucionalne zaštite. Iako pak minimalan. Takođe, prisustvo specijalne policije, kao i dosadašnja praksa prekoračenja ovlašćenja, ostaje u domenu centralne vlasti u Prištini, tako da je upitno koliko će gradonačelnici odnosno predsednici opština imati uticaja da razmeštanje ovih snaga. Ono gde će gradonačelnici svakako imati uticaja i moći, to jeste imenovanje komandira Kosovske policije (KP) za region sever. To u perspektivi može da relaksira situaciju, ali je i dalje na dugom štapu.

               U enklavama južno od Ibra, Srpska lista je takođe odnela pobede. Posebno je bilo izazovno u Gračanici, gde se nekoliko albanskih stranaka ujedinilo na zajedničkoj listi, ozbiljno preteći da prevagne u odnosu na razjedinjene srpske političke predstavnike. Stoga, zadržavanje vlasti u ovoj srpskoj sredini nadomak Prištine predstavlja veliko olakšanje za preostale Srbe koji tu žive. Pored Gračanice, dobar rezultat Sprska lista ostvarila je i u sledećim opštinama: Štrpce, Partešu, Ranilugu, Novom Brdu. Centralna izborna komisija (CIK) je u saopštenju istakla da je Srpska lista pobedila u devet od deset opština sa većinski srpskim stanovništvom, dok će se u Klokotu ići u drugi krug. Nakon učešća na parlamentarnim izborima u februaru, sada nakon lokalnih izbora proces vraćanja u institucije Kosova dobija pun zamah. Međutim, povratak političkih predstavnika predstavlja teč početak tog procesa.  

               Kada je reč o potpunoj reintegraciji, taj proces će sasvim sigurno biti dug i mukotrpan. Naime, iako se sada politički predstavnici u potpunosti vraćaju u sistem, to nije slučaj sa administrativnim osobljem na severu, sudijama i tužiocima, i policijom. Srpski predstavnici u sudstvu i policiji samoinicijativno su napustili svoje pozicije u novembru 2022. godine, dok su Srbi zaposleni u lokalnoj administraciji otpušteni sa posla tokom 2023. godine nakon što su albanski gradonačelnici preuzeli opštine. Svi oni, zasad, ostaju van kosovskih institucija. Kada je reč o administraciji, umesto otpuštenih Srba u međuvremenu su popunjene pozicije mahom Albancima. Sada će biti jako teško otpustiti postojeću administraciju, s obzirom na nedostatak pravnog osnova. Drugo, zapošljavanje u policiji je u domenu ovlašćenja Ministarstva unutrašnjih poslova, koje je pod kontrolom Samoopredeljenja, i ne treba očekivati dobru volju niti za otvaranje konkursa za nove pozicije na severu, a posebno je neralno očekivati da policajci koji su vratili uniforme i oružje iste ponovo zaduže. Treće, slična situacija kao u policiji može se očekivati i u sudskom sistemu. Sudije i tužioci Albanci su popunili vakuum i preuzeli predmete srpskih kolega. Ministarstvo pravde nema motiva da vraća srpske pravnike na posao. Da bi se desio masovni povratak Srba u institucije, na prvom mestu policiju i sudstvo, neophodno je da to bude deo šireg političkog dogovora u dijalogu sa Beogradom i uz insistiranje EU i Kvinte. Bez toga, ne treba se zavaravati da će vlada u Prištini proaktivno promovisati reintegraciju.

Zajednica srpskih opština – korak bliže ili ne?

               Sada kada se povratak političkih predstavnika u lokalne institucije finalizuje, ispunjen je basični uslov za kreiranje Zajednice opština sa srpskom većinom (ZSO)[2] – vlast u lokalnim samoupravama koja ima političku volju da sprovede ovaj proces. Međutim, formiranje ZSO ne zavisi samo od lokalnih samouprava, već najviše od centralne vlasti koja formalno mora da pokrene proces donošenjem posebnog ukaza. Donošenje te odluke najviše će zavisiti od toga ko će formirati vladu u periodu ispred nas. S obzirom da je ustavna kriza završena i skupština konstituisana, rastu šanse Samoopredeljenja da formira vladu. Samoopredeljenje je oduvek bilo tvrdi oponent ZSO, i ukoliko se desi da dođe do vlade Kurti III, šanse za kreiranje ZSO ostaju male.  Jedino snažan pritisak EU i međunarodne zajednice može promeniti tu činjenicu, međutim pritisci ni dosad nisu bili uspešni.

Drugi scenario je promena vlasti u Prištini, koji bi značio da novi premijer ima više sluha za srpsku zajednicu i uopšteno proces normalizacije odnosa. Opizicione partije na Kosovu, pre svega Demokratska partija Kosova (PDK), Demokratska liga Kosova (LDK) i Alijansa za budućnost Kosova bi u teoriji mogli da formiraju skupštinu većinu neophodnu za formiranje vlade i potencijalno u nju uključe i Srpsku listu. Srpska lista ima iskustvo saradnje i sa PDK i sad LDK i sa Alijansom u pretohdnih 10-ak godina, što nije slučaj sa Samoopredeljenjem Aljbina Kurtija. Ovo bi bila manje stabilna vlada koja bi zavisila od podrške SL i bila sklona da posluša savete koji dolaze iz Brisela. U takvom scenariju, moguć je napredak na planu usvajanja statuta ZSO koji je EU predložila 2023. godine. Ovakav rasplet bi verovatno i pomogao ukidanju restriktivnih mera koje je EU uvela Kosovu u junu iste godine.

Treći scenario, ali sa takođe značajnom verovatnoćom, jesu novi parlamentarni izbori. Imajući u vidu da Samoopredeljenje nema skupštinu većinu za formiranje vlade, a da opozicione stranke ne mogu da sklope ujedinjeni blok nasuprot Samoopredeljenja, politički ćorsokak će se nakon isteka ustavnih rokova rešavati vanrednim parlamentarnim izborima. U takvoj situaciji, bilo koje pitanje u vezi sa ZSO i autonomijom Srba na Kosovu se neminovno odlaže za 2026. godinu i formiranje nove vlade, a možda i kasnije.

Umesto zaključka: Opšti pregled rezultata u ostatku Kosova

               Kada je reč o rezultatima lokalnih izbora u ostatku Kosova, prema rezultatima objavljenim na sajtu CIK-a gradonačelnike je u prvom krugu glasanja dobila 21 opština, a u 17 će odluka biti doneta u drugom krugu 9. novembra. Karaktistično je da je izlaznost bila vrlo mala, u proseku 39%. Samoopredeljenje, prethodno najjača politička opcija na parlamentarnim izborima u februaru, doživela je potop na lokalnim izborima. Jedine pobede u prvom krugu ovaj pokret ostvario je u manjim opštinama poput Podujeva, Kamenica i Štimlja. Veliki gradovi poput Prištine (ide se na drugi krug), Prizrena, Peći, Južne Mitrovice završili su u rukama opozicije. PDK je proglasila pobedu na lokalnim izborima jer je osvojila najviše opština u prvom krugu i učestuje u najvećem broju opština gde se ide u drugu krug izbora. Ovakvim rezultatom Samoopredeljenje je nastavilo negativan trend, krunjenje vlasti i otežalo sebi poziciju za formiranje vlade.

[1] Ovaj naziv je bez predrasude na status Kosova i u skladu je sa Rezolucijom 1244 (1999) Saveta bezbednosti UN i savetodavnim mišljenjem Međunarodnog suda pravde o jednostranoj deklaraciji o nezavisnosti Kosova.

[2] Skraćeni naziv koji je često u upotrebi jeste Zajednica srpskih opština ili ZSO.

Članak Lokalni izbori na Kosovu: Povratak Srpske liste i budućnost srpske zajednice se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Studija predstavlja nalaze iz 24 dubinska intervjua sprovedena na Kosovu i u Srbiji, sa ključnim akterima uključenim u proces normalizacije odnosa. Među ispitanicima su se nalazili predstavnici vlada Kosova i Srbije, članovi akademske zajednice i civilnog društva, predstavnici vladajućih i opozicionih partija, novinari, eksperti, predstavnici međunarodnih organizacija i pripadnici srpske zajednice na severu Kosova.

Glavni fokus studije je mapiranje četiri ključna narativa koji oblikuju proces normalizacije.
Istraživanje identifikuje četiri različita pogleda na dijalog i očekivanja u vezi sa njegovim krajnjim ishodom:

• Na Kosovu većina aktera dijalog vidi kao ključni korak u izgradnji države, pri čemu je međusobno priznanje viđeno kao krajnji cilj procesa normalizacije.
• U Srbiji većina aktera, posebno predstavnici vlasti, ne deli to mišljenje. Za njih se dijalog vodi u okviru Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti UN (1999) i podrazumeva očuvanje suvereniteta Srbije, bez priznanja nezavisnosti Kosova.
• Ovi suprotstavljeni narativi produbljuju tenzije unutar dijaloga, dodatno komplikovane strategijom „konstruktivne dvosmislenosti“ koju sprovodi EU. Ohridski sporazum iz 2023. godine uneo je nove dimenzije u dijalog, otvarajući prostor za treći narativ – funkcionalno priznanje. Ovaj stav, koji dominantno podržavaju akteri iz (Kosovske) Mitrovice, sve više dobija podršku i u Beogradu i u Prištini.
• Četvrti narativ zagovara de fakto priznanje Kosova, ali se protivi njegovom članstvu u međunarodnim organizacijama. Ova pozicija ima najjaču podršku u Beogradu.

Pored mapiranja ovih narativa, studija se bavi i sledećim temama:

• Trenutnim stanjem dijaloga uz posredovanje EU,
• Debatom o Zajednici opština sa srpskom većinom,
• (Ne)sprovođenjem Ohridskog sporazuma (2023), i
• Potencijalom za eskalaciju na terenu nakon incidenata u Banjskoj i kod kanala Ibar–Lepenac.

Cilj istraživanja je da pruži nijansirano razumevanje promenljive dinamike procesa normalizacije između Kosova i Srbije, osvetljavajući i dodirne tačke i duboko ukorenjene razlike među ključnim akterima.

Članak OD BRISELA DO OHRIDA, BEOGRAD I PRIŠTINA NA RASKRŠĆU se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Rupe u zakonodavnom okviru i praksi

Analiza sprovedena u devet država tokom 2022. godine pokazuje da postoji više izazova kada su u pitanju imovinske prijave, a jedna od prvih na koju treba obratiti pažnju jesu nedostaci u zakonodavnom okviru. Naime, u nekim od posmatranih zemalja velike grupe državnih službenika nisu u obavezi da prijave imovinu. Stoga, njihovo bogatstvo ostaje skriveno od državnih institucija i javnosti. Na primer, u Srbiji i BIH rukovodioci, direktori i članovi upravnih odbora javnih preduzeća nisu u obavezi da podnose imovinske karte Agenciji za sprečavanje korupcije. Dodatno, informacije koje zakon predviđa da je neophodno da se nađu u imovinskim prijavama često nisu sveobuhvatne. Pored zakonodavstva, problemi postoje i u samoj praksi. Naime, čest problem je i procena vrednosti prijavljene imovine, kao i razlika između stvarne tržišne vrednosti imovine u odnosu na onu prijavljenu. Primeri ličnih pozajmica koje se ne prijavljuju u Mađarskoj, ili nepostojanje obaveze bračnih partnera da prijave imovinu u Bugarskoj i Hrvatskoj otvaraju prostor za manipulacije. Pokretna imovina kao što je nakit se ne prijavljuje u Bugarskoj, dok u Severnoj Makedoniji, iako postoji katalog poklona, u praksi on ne funkcioniše jer se državni službenici plaše da bi prijavom poklona privukli dodatnu pažnju javnosti ali i nadležnih institucija. Dakle, nedostatak regulative i nedostaci u praksi imovinskih prijava čine države JIE ranjivim u smislu koruptivnih rizika.

Dostupnost podataka predstavlja još jedan važan aspekt imovinskih prijava. Negde zakon propisuje da se one svojeručno popunjavaju i dostavljaju, što otežava analizu jer podaci nisu digitalizovani niti mašinski čitljivi. Ovo je još uvek slučaj u Mađarskoj, a donedavno, do 2021. godine, bio je i u Rumuniji. U Albaniji uopšte ne postoji baza podataka dostupna javnosti u kojoj bi se našle sve imovinske karte, već je svaka dostupna pojedinačno uz poseban zahtev. U ostalim državama su podaci dostupni u digitalnom mašinski čitiljivom formatu (PDF, XML, ili JSON), ali nije moguće ostvariti uvid u listu prijava već se može pristupiti isključivo jednoj po jednoj prijavi što čini bilo kakvu ozbiljnu statističku analiza nemogućom misijom. Kada se tome pridoda relativno brzo uklanjanje podataka iz registra nakon što službenik napusti funkciju – u Hrvatskoj i Mađarskoj je to samo nakon godinu dana – istraživački rad medija, civilnog društva, akademske zajednice i državnih organa dodatno je otežan u smislu naknadnog otkrivanja potencijalne korupcije i prikrivanja imovine i prihoda.

(Ne)efikasne provere?

Čitav region JIE susreće se velikim izazovima kada je u pitanju provera imovine, što posledično utiče i na sprovođenje zakonskih i drugih relevantnih regulativa, ali i prevenciju korupcije. Presudan segment imovinskih prijava jeste njihova provera od strane Agencije za sprečavanje korupcije koja je po zakonu za to ovlašćena u Srbiji i Crnoj Gori. Nekoliko je ključnih izazova u domenu provere imovinskih prijava, a tiču se učestalosti i detaljnosti, kapaciteta institucije, kao i selektivnosti. Sve te manjkavosti zahtevaju posebnu pažnju i preporuke kako bi se u budućnosti ispravile. Način provere imovinskih kartica značajno varira od države do države. Negde se sve prijave proveravaju inicijalno kako bi se utvrdilo da prijave sadrže sve neophodne informacije.  Detaljne provere rade se tek jednom svakih nekoliko godina i to kada postoji značajna razlika u prihodima i prijavljenoj imovini između dva perioda ili u slučaju prijavljene neregularnosti (od strane nekog državnog organa i/ili pojedinca/civilnog društva). S druge strane, u nekim državama ovlašćeno telo proverava samo da li su prijavljene informacije ispravne, ali ne i da li osoba poseduje neprijavljenu imovinu. Značajan nalaz jeste da ni u jednoj od devet analiziranih država JIE ne postoji sistem sveobuhvatne revizije životnog stila (eng. lifestyle audit). Dakle u situaciji kada državni funkcioner poseduje imovinu ili troškove koji očigledno ne mogu biti namireni niti opravdani njegovom prijavljenom zaradom neophodno je pokrenuti provere od strane relevatnih državnih organa. Revizija životnog stila je jedan od najvažnijih parametara nelegalnog bogaćenja i korupcije, a u regionu JIE uglavnom se svodi na rad istraživačkih novinara i civilnog društva. Na kraju, nemogućnost Agencije ili druge institucije zadužene za proveru da ukrsti pristigle podatke sa podacima koje imaju druge državne institucije, poput poreske uprave, katastra, itd., takođe otežavaju i usporavaju rad u lociranju zloupotreba.

Kapacitet institucija koje vrše proveru prijavljene imovine je često ograničen, pa je samim tim i njihova uspešnost u pronalaženju potencijalnih manipulacija ograničena. Istraživanje je pokazalo da zavisno od posmatrane države, broj zaposlenih zaduženih za proveru imovinskih prijava varira od 4 do 45. To znači da jedan inspektor detaljno proverava između 6 i 30 funkcionera ili državnih službenika. U državama JIE u proseku se detaljno u toku jedne godine proveri između 8% i 20% svih podnetih imovinskih prijava. Na to treba dodati i način odabira prijava za proveru koja je u nekim slučajevima veoma selektivna, dok u drugim kriterijumi za uzorak dosta variraju. Svi ovi podaci ukazuju da prijava imovine kao instrument za borbu protiv korupcije nije iskorišćen dovoljno i da postoji prostor za unapređenje efikasnosti provera kako u državama članicama EU, tako i u zemljama kandidatima na Zapadnom Balkanu.  

(Ne)funcionalan sistem kažnjavanja

Na kraju, kada nadležna institucija utvrdi neregularnosti u vezi sa imovinskim prijavama, sistem kažnjavanja ne funkcioniše na način da spreči buduće kršenje zakona. Osnovni uzrok tome su blage kazne, zastarelost pokretanja i vođenja prekršajnog postupka, i primena mere oportuniteta (funkcioner priznaje krivicu, a sud umesto zatvorske kazne preinačuje odluku u novčanu kaznu ili društveno-koristan rad) u retkim slučajevima kada do izricanja mera i dođe. Srbija je dobar primer čestog korišćenja mera oportuniteta kada je u pitanju prijava imovine, ali i zloupotreba službenog položaja, trgovina uticajem i pronevera. Blage kazne ogledaju se u administrativnim kaznama koje mogu biti javno upozorenje, javno objavljivanje o povredi zakona ili preporuka za razrešenje sa javne funkcije koje najčešće ne proizvode nikakav efekat. Novčane kazne se takođe mogu smatrati relativno blagim i kreću se od deset evra u Rumuniji do nekoliko hiljada evra u Albaniji, Bugarskoj i Crnoj Gori. Na kraju, prekršajne i krivične sankcije su vrlo retke u posmatranim državama i predupređuju ih pomenuta zastarelost ili korišćenje principa oportuniteta. Na ovaj način šalje se poruka da i u slučaju kršenja zakona kazne nisu stroge, pa ne postoji ni kredibilan sistem odvraćanja.

Preporuke: kako napred

Kako bi prijava imovine i prihoda kao značajan instrument u sprečavanju korupcije na konkretniji način doprinela borbi protiv korupcije i nelegalnog bogaćenja u državama JIE neophodno je kao prvo ispraviti nedostatke u zakonodavnom okviru. Dakle obuhvatiti zakoniskim i drugim regulativima privatne pozajmice, imovinu supružnika/partnera i nepokretnu imovinu poput nakita što sve predstavlja ozbiljne normativne manjkavosti u regionu JIE. Takođe, imajući u vidu da živimo u eri digitalizacije, preko je potrebna digitalna baza sa mašinski čitljivim podacima koji bi bili lako dostupni javnosti ali i državnim organima. To je uslov za brže i efikasnije provere i upoređivanje baza podataka različitih institucija. Dodatno, neophodno je ojačati kako ljudske tako i tehničke kapacitete institucija koje se bave proverom imovine. Za samu efikasnost neophodno je da nadležne institucije počnu sa praksom revizije životnog stila (eng. lifestyle audit) koja može biti prvi indikator korupcije. Na kraju, sistem kažnjavanja za dokazano kršenje zakona bi trebalo da ima funkciju odvraćanja, a trenutno je u svim državama isuviše blag, te je potrebno pooštriti kaznene mere, kako administrativne tako i novčane i krivične.

Blog je pripremljen u okviru Regionalne platforme za javno-privatno partnerstvo za dobro upravljanje (R2G4P). Analiza se bazira na nalazima predstavljenim u okviru Izveštaja o dobrom upravljanju zemalja južne i istočne Evrope (JIE), koji će biti objavljen na sajtu R2G4P.

Projekat implementiraju:

Članak Prijava imovine u zemljama Jugoistočne Evrope: (ne)dovoljno uspešan instrument za prevenciju korupcije se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

 Ideja članstva Srbije u Evropskoj uniji rođena je nakon Samita u Solunu 2003. godine, međutim i 20 godina nakon Samita članstvo ostaje neostvarena ideja. U slučaju Srbije, identifikovano je nekoliko spornih pitanja koja su uticala na to da se projekat članstva ne završi uspešno. Sa jedne strane, prisutni su unutrašnji problemi koji su sprečili ili usporili Srbiju na put ka članstvu u EU.

Neka od glavnih dešavanja karakteristična za Srbiju u poslednjih 20 godina su saradnja sa Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju (MKSJ), raspad državne zajednice Srbije i Crne Gore, secesija Kosova, ne­mogućnost osnaživanja vladavine prava i demokratsko nazadovanje. Sa druge strane, u istom periodu EU se susrela sa integracijom 13 novih država članica, svetskom ekon­omskom krizom, terorističkim pretnjama i napadima, migrantskom krizom, Bregzitom, demokratskim nazadovanjem u određenim državama članicama, pandemijom COVID-19 i ratom u Ukrajini. Mnogi od ovih izazova su zajednički i za Srbiju i za EU, poput svetske ekonomske krize, migrantske krize, pandemije i rata u Ukrajini. Svi ovi događaji su oči­gledno uticali na politiku proširenja EU, koja više nije toliko uspešna kao što je bila pre 2004.

Put Srbije do punopravnog članstva u EU je dosad bio trnovit, okarakterisan nedostatkom na­pretka i problematičnim odnosima između dva aktera. Model faznog pristupanja je predložen u oktobru 2021. godine kako bi pomogao da se oživi proces pristupanja EU za države kandidate kao i da u isto vreme omogući EU da izvrši unutrašnje reforme bez potrebe da dalje odlaže proces proširenja. Ovaj rad ima za cilj da pruži detaljni prikaz kako bi Model, kada bi bio prihvaćen uticao na proces EU integracija Srbije.

Dakle, sam rad pruža analizu kako bi model mogao da se sprove­de u praksi tako što identifikuje mane trenutnog pristupa EU proširenju, precizirajući konkretne probleme specifične za Srbiju u primeni Modela, pružajući analizu zainteresovanih strana i pro­cenjujući nivo spremnosti za članstvo kroz kvanitifikaciju ocena Evropske komisije iz godišnjeg izveštaja o Srbiji za 2022. godinu kao i utvrđivanje šta je potrebno da se uradi u slučaju Srbije kako bi napredovala u svakoj fazi.

Članak Model faznog pristupanja u praksi se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Iako odnosi između Francuske i Zapadnog Balkana (ZB) imaju dugu istoriju, intenzitet francuskog angažmana u ovom regionu se menjao vremenom i danas ima mesta za unapređenje odnosa. Zapravo, posle dve decenije skromnog interesovanja za region, Francuska je nedavno signalizirala nameru da intenzivira svoje aktivnosti na Zapadnom Balkanu.

U poslednjih nekoliko godina Francuska je aktivno podržavala uspostavljanje i razvoj Regionalne kancelarije za saradnju mladih (RYCO), produžila mandat Francuske agencije za razvoj na zemlje regiona, i usvojila Nacionalnu strategiju za Zapadni Balkan. Imajući u vidu da će predsedavati Savetu EU u prvoj polovini 2022. godine, u trenutku kada postoji očigledan zastoj u proširenju, Francuska ima odličnu priliku da uveća sopstveni, ali i uticaj EU na ovaj region u narednom periodu. Upravo iz tog razloga, očekuje se da način i obim francuskog angažovanja na Zapadnom Balkanu postane pitanje od velike važnosti u očima vlada, eksperata, analitičkih centara („tink tenkova“) i drugih organizacija civilnog društva.

Imajući u vidu povoljne okolnosti za preduzimanje odlučujućih koraka, ovaj rad identifikuje potencijal za unapređenje društvene saradnje između Francuske i Zapadnog Balkana. Kako je ovaj aspekt saradnje često zanemaren u opštim analizama, ovaj rad će istražiti trenutno stanje odnosa i potencijal za njihov razvoj. Rad je strukturisan oko tri ključne oblasti koje pokrivaju organizacije civilnog društva (OCD), mlade i edukaciju, i kulturne veze u kontekstu širenja javne diplomatije. Dajući detaljnu ali istovremeno sažetu analizu u svakoj podoblasti, ovaj rad nudi preporuke kako ojačavanje društvenih veza može postati osnova za produbljivanje ekonomske i političke saradnje i samim tim većeg francuskog uticaja u regionu.

Članak Francuska, Zapadni Balkan i Evropska unija se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Javne nabavke predstavljaju oblast visokog koruptivnog rizika prema proceni Organizacije za evropsku saradnju i razvoj (OECD) i potencijalno velikih troškova u vidu direktnih gubitaka u slučaju zloupotreba, lošeg upravljanja, izvrgavanja procedura, itd., te stoga zahteva posebnu pažnju upravo kako bi se koruptivni rizici predupredili.

• Kako se uređuje oblast javnih nabavki u Srbiji i šta je sve urađeno od 2015. godine do danas?
• Kako Evropska komisija ocenjuje ovu oblast, a kako izveštaji nezavisnih inicijativa?
• Koliko se troši na javne nabavke?
• Koji je prosečan broj ponuda po zaključenom ugovoru?
• Koji se princip primenjuje pri javnim nabavkama?
• Da li postoji kontinuitet u spornim javnim nabavkama?

Infografik u punoj veličini možete preuzeti ovde.

Članak Korak napred, nazad dva se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Javne nabavke predstavljaju oblast visokog koruptivnog rizika prema proceni Organizacije za evropsku saradnju i razvoj (OECD) i potencijalno velikih troškova u vidu direktnih gubitaka u slučaju zloupotreba, lošeg upravljanja, izvrgavanja procedura, itd., te stoga zahteva posebnu pažnju upravo kako bi se koruptivni rizici predupredili. Ujedinjene nacije navode da se u proseku 10-25% vrednosti ugovora o javnim nabavkama može izgubiti usled korupcije. Iako vlade pokušavaju da suzbiju korupciju kod javnih nabavki kroz zakonsku regulativu, najnovija istraživanja pokazuju da bi veći fokus trebalo staviti na praksu javnih nabavki (npr. Bosio i dr.) Ovaj tekst daje pregled ključnih izazova javnih nabavki u Srbiji u dve ravni: prva jeste osvrt na trenutnu zakonsku regulativu u ovoj oblasti, dok se druga odnosi na praktičnu primenu i uočene nedostatke prilikom realizacije javnih nabavki.   

Kada govorimo o pravnom uređenju javnih nabavki u Srbiji, prva adresa jeste Zakon o javnim nabavkama (ZJN) usvojen 2019. godine, a koji je stupio na snagu u julu 2020. Prema oceni Evropske komisije o napretku Srbije iz 2021, ovaj zakon ocenjen je kao načelno usaglašen sa pravom EU. Ovo je posebno važno jer usaglašenost sa pravnim tekovinama EU doprinosi boljoj domaćoj zakonskoj regulativi, ali je i obaveza koju Srbija pre ili kasnije mora da ispuni kako bi postala članica Unije. Sâm Zakon jamči neke važne principe koji su ključni za javne nabavke poput načela ekonomičnosti i efikasnosti, obezbeđivanja konkurencije i efikasnosti, transparentnost postupka, jednakost privrednih subjekata, proporcionalnost. Uvođenje načela zabrane diskriminacije i načela proporcionalnosti predstavlja unapređenje u odnosu na prethodna zakonska rešenja, čime je trenutno zakonodavstvo unapređeno. Takođe, novi Zakon uvodi dodatno usklađivanje sa direktivama EU, a njegova primena kao rezultat predviđa značajno smanjenje i pojednostavljivanje postupka, smanjenje administrativnog opterećenja uvođenjem elektronske komunikacije i digitalizacije čitavog procesa, a samim tim i smanjenjem troškova učešća u postupcima javne nabavke malim i srednjim preduzećima koji možda ne raspolažu administrativnim i stručnim kapacitetima.   

Međutim, pravna regulacija ove oblasti u Srbiji pokazuje određene slabosti koje je neophodno otkloniti. Naime, iako je Komisija mišljenja da je Zakon o javnim nabavkama zadovoljavajuć prema standardima EU, ona zapaža i određene nedostatke u pravnom okviru koji odstupaju od najviših evropskih standarda. Pre svega neophodno je usvojiti amandmane na postojeći zakon u oblasti javno-privatnih partnerstava i koncesija kako bi se ovaj zakon uskladio sa Direktivom EU o koncesijama. Ono što dodatno zabrinjava i otvara prostor manipulacijama jeste Zakon o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju koji dozvoljava Vladi da pojedine infrastrukturne projekte, koje proglasi od posebnog značaja za državu, izuzme od primene Zakona o javnim nabavkama. Na ovaj način ne samo da se zaobilazi regulativa o javnim nabavkama Srbije, već i direktive EU, što predstavlja problem za evropske integracije Srbije i praksu od koje se što pre treba odustati. Identični nedostaci identifikovani su i u SIGMA godišnjem izveštaju o praćenju Principa javne uprave u Srbiji. On potvrđuje da je zakonodavni okvir Srbije u velikoj meri usaglašen sa direktivama EU, međutim, takođe identifikuje mogućnost izuzetaka od primene Zakona, na osnovu već pomenutog Zakona o posebnim postupcima i bilateralnim ugovorima sa drugim državama, kao veliki rizik. Ovi izuzeci, kao i nedostatak potpune usaglašenosti sa direktivama EU predstavlja ozbiljnu pretnju za integritet čitavog sistema javnih nabavki u zemlji.  

Pored prepreka koje se tiču pravnog okvira, treba obratiti pažnju i na izazove praktične (ne)primene Zakona o javnim nabavkama i potencijalnim problemima koji iz toga proizilaze. Ovi praktični problemi podjednako loše utiču na javne nabavke kao i nedostaci u oblasti zakonske regulative, ako ne i više. Prosečan broj ponuda po zaključenom ugovoru u postupcima javnih nabavki beleži pad nekoliko godina zaredom, od prosečno 3 ponude koliko je bilo u 2017, do 2,6 ponude u 2020. Imajući u vidu da je u 2018. i 2019. godini bilo u proseku 2,5 ponude, možemo pretpostaviti da je primena novog ZJN za posledicu potencijalno imala blago poboljšanje već u prvih šest meseci. Prirodno, manji broj ponuda na tenderima predstavlja slabiju konkurenciju a može biti i indikator drugih problema, poput nedovoljnog istraživanja tržišta od strane naručilaca kao i sačinjavanjem tehničkih specifikacija predmeta javne nabavke koje sužavaju krug potencijalnih ponuđača ^[1]Ove probleme identifikovala je i tadašnja Uprava za javne nabavke u svom godišnjem izveštaju o dodeljenim ugovorima o javnim nabavkama za 2019. godinu, str. 39. S druge strane, ono što dodatno opterećuje proces javnih nabavki u Srbiji jeste prečesta primena kriterijuma najniže ponuđene cene (u 94% slučajeva) nauštrb kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude. Česta posledica korišćenja ovog principa jeste, da iako inicijalno jeftiniji, predmeti nabavke mogu dugoročno postati skuplji usled lošijeg kvaliteta, troškova eksploatacije i većeg utroška energije. Osnovna pretpostavka je da se kvalitet dobara i usluga u procesu javnih nabavki može poboljšati većom konkurencijom i češćom primenom principa ekonomski najpovoljnije ponude.  

Grafikon 1. Prosečan broj ponuda po zaključenom ugovoru 2013-2020, izvor: Uprava/Kancelarija za javne nabavke 

Neretko prilikom procedure javne nabavke dolazi do izigravanja i izbegavanja Zakona o javnim nabavkama. Navođenje detaljnih tehničkih specifikacija koje odgovaraju samo jednom ponuđaču jedan je od načina da se spreči konkurencija i olakša dobijanje ugovora jednom ponuđaču. Diskriminacija određivanjem tehničkih specifikacija tako da se daje prednost određenim proizvodima ili proizvođačima, kao i navođenje naziva proizvoda ili proizvođača, predstavljaju neke od najčešćih tipova nepravilnosti koje je identifikovala i Transparentnost Srbija još 2017 godine. Jedan od primera narušavanja načela obezbeđivanja konkurencije prilikom javne nabavke jeste slučaj nabavke vozila za kontrolu nepropisnog parkiranja – „Oko sokolovo“, koji se našao i u Alarm izveštaju o stanju u oblasti javnih nabavki u Srbiji 2021. godine. Naime, u konkursnoj dokumentaciji predmetnog postupka naručilac je odredio tehničke karakteristike koje odgovaraju samo jednom modelu automobila („lend rover diskaveri sport“) ^[2]U konkretnom slučaju predmet javne nabavke je bilo terensko vozilo sa pogonom na sva četiri točka, proizvedeno 2019. godine, maksimalne dužine 4600 mm, minimalne visine 1670 mm, međuosovinskog … Continue reading, a imajući u vidu da u Srbiji postoji samo jedan zvanični distributer „lend rover“^[3]„British Motors“ d.o.o. Beograd jedini je distributer „lend drover“ vozila u Srbiji. vozila, da se zaključiti da je načelo konkurencije u ovom slučaju bilo značajno ograničeno.

Još jedan karakterističan primer ograničenja načela konkurencije jeste opremanje Kliničnog centra Srbije (KCS) 2021. godine, gde je naručilac kao predmet postupka odredio nabavku čak 602 artikla različite funkcije i namene – uključujući medicinsku i nemedicinsku opremu. Time što je predmet nabavke oblikovan kao jedna celina, a ne podeljen u više partija Centar za primenjene evropske studije okarakterisao je kao ograničenje konkurencije koje je rezultovalo u samo jednom ponuđaču.  

Ovde treba iskoristi priliku i ukazati na problem koji je čest, ali ne nužno i nezakonit. To svakako jeste činjenica da se ZJN ne primenjuje na nabavke koje su sklopljene putem međunarodnih ugovora kao i infrastrukturne projekte od posebnog značaja, a što nije u skladu sa najboljom praksom. To postaje posebno važno u situaciji kada 17 od 20 najvrednijih javnih nabavki koje je javni sektor u Srbiji zaključio u 2020. godini jesu  zaključene na osnovu međunarodnih ugovora koji su izuzeti iz primene ZJN.  U prilog tome govori i podatak da se kod 100 najvrednijih nabavki u 2020. godini u proseku takmičilo samo 1,27 ponuđača. Kao što je već pomenuto, SIGMA izveštaj navodi upravo ova dva slučaja – nabavke na osnovu međunarodnih ugovora i poseban zakon o važnim infrastrukturnim projektima – kao ozbiljnu pretnju integritetu čitavom sistemu javnih nabavki. Stoga, na Srbiji ostaje da prilagodi svoju praksu pravnim tekovinama EU i obezbedi primenu principa javnih nabavki i u slučajevima onih najvrednijih.  

Na kraju, kada posmatramo javne nabavke u Srbiji dugoročno, evidentno je kontinuirano ponavljanje istih problema iz godine u godinu. Veoma mali broj ponuda po postupku, posebno u nabavkama velike vrednosti, zatim rast vrednosti ugovora o javnim nabavkama izuzetih od primene ZJN i nedovoljna kontrola u postupcima javnih nabavki su izazovi koji moraju biti prevaziđeni u budućnosti. Tome u prilog govori i činjenica da iako je otvorila Poglavlje 5 o javnim nabavkama u procesu pregovora za članstvo u EU, Srbija ni nakon pet godina nije uspela da zatvori ovo poglavlje, a ključne preporuke Evropske komisije se ponavljaju od izveštaja do izveštaja. Dva ključna prelazna merila u ovom poglavlju definisana 2016. godine jesu puna usklađenost nacionalnog zakonodavstva Srbije sa evropskim tekovinama u pogledu javnih nabavki, uključujući i zakonodavstvo o koncesijama i međunarodnim dogovorima koji izuzimaju neke poslove iz okvira zakona o javnim nabavkama kao i da javne nabavke zaključene na osnovu međunarodnih ugovora ne ograničavaju konkurenciju neopravdano i poštuju osnovne principe javne nabavke u skladu sa nacionalnim i zakonodavstvom EU. Tako se i preporuke Evropske komisije ponavljaju iz godine u godinu u pravcu ispunjavanja ova dva prelazna merila. 

Nemogućnost Srbije da ispuni prelazna merila za Poglavlje 5 više od 5 godina ukazuje na manjak spremnosti za članstvo u EU. Iako sama Komisija u svom poslednjem izveštaju ocenjuje stepen spremnosti u ovom poglavlju kao „umeren“ to nije dovoljno da se poglavlje i zatvori jer je Srbija stagnira i po pitanju primene. Dakle, još jedna posledica dugotrajnosti ovih problema, pored rasipanja resursa odnosno netransparentnosti postupka i male konkurencije, jeste i stagnacija kada je u pitanju čitav proces pristupanja Srbije EU. Stoga bi ključne preporuke za Vladu Srbije bile da bez odlaganja dodatno prilagodi legislativu u ovoj oblasti pravnim tekovinama EU, obezbedi bolju kontrolu samog procesa, kao i poštovanje principa konkurentnosti i nediskriminacije i u slučajevima javnih nabavki po osnovu međunarodnih ugovora. 

Blog je pripremljen u okviru Regionalne platforme za javno-privatno partnerstvo za dobro upravljanje (R2G4P). Analiza na ovu temu će biti uključena u Izveštaj o dobrom upravljanju zemalja južne i istočne Evrope (JIE), koji će biti objavljen na sajtu R2G4P.

Projekat implementiraju:

Članak Javne nabavke: Kočnica ili stepenik u evropskim integracijama Srbije? se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.

Konferencija o budućnosti Evrope (CotFoE) predstavlja jedinstvenu priliku za građane da razgovaraju – na evropskom, nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou – o tome kako oblikovati budućnost starog kontinenta u smislu osiguravanja reformi koje bi dovele do napretka, prosperiteta i bezbednosti. Pošto se ova pitanja ne mogu pravilno rešiti bez integrisanja Zapadnog Balkana (ZB) u šire rasprave, Centar za evropske politike (CEP – Beograd) napravio je korak napred organizujući konferenciju na visokom nivou pod imenom ZAOKRUŽENA EVROPA.

Naslov ove inicijative je namerno odabran kako bi pokazao da samo ujedinjena Evropa, kontinent sastavljen od zemalja sa zajedničkim vrednostima, može na odgovarajući način odgovoriti na sve veći broj prekograničnih izazova. Stoga se ovaj koncept proteže izvan EU jer zamišlja ZB kao suštinski deo evropske slagalice.

S obzirom na to da su diskusije u okviru CotFoE -a u toku, sa ciljem da se završi do leta sledeće godine, ZAOKRUŽENA EVROPA je registrovana na zvaničnom portalu CotFoE-a. Ključna poruka događaja je bila da je krajnje vreme za otvoreno i kritičko razmatranje, ne o tome da li ZB može doprineti razvoju evropskog projekta, već o tome kako i u kojoj meri. Zato ovaj CEP Predstavlja pruža sažetu analizu ključnih tema koje su obeležile ovu konferenciju,  poput ideje o uvođenju modela pristupanja u fazama, uključivanjem regiona u širu evropsku stratešku autonomiju, dalje iskorišćavanjem ekonomskih beneficija od saradnje između EU i ZB i istražuju načine kako dati veći prostor evropskoj omladini u kontekstu digitalnih izazova. Stoga pot-poglavlja ovog rada prate naslove panela događaja i predstavljaju glavne ideje, kritike i zaključke svake panel diskusije.

Članak Zaokružena Evropa se pojavljuje prvo na Centar za evropske politike.