• ENGENG
  • Opasnost od ponovnog uvođenja viza u kontekstu integracije Srbije u EU

    Putovanje bez viza u zemlje prostora Šengena počev od decembra 2009. godine građani Srbije vide kao najneposredniju korist od dosadašnjih ostvarenja u odnosima sa Evropskom unijom (EU). Međutim, nije prošlo mnogo vremena kada se kao pretnja bezviznom režimu pojavio fenomen „lažnih azilanata“ – građana Srbije koji traže iz ekonomskih razloga traže azil u razvijenim evropskim državama radi sticanja pogodnosti koje pruža azilni proces.

    Fenomen naglog porasta tražilaca azila nakon vizne liberalizacije, kojim su obuhvaćene i preostale zemlje Zapadnog Balkana, naveo je donosioce odluka u EU da preispitaju uslove pod kojima će treće države moći u budućnosti da uživaju privilegiju bezviznog režima. Odredba kojom bi se omogućilo ponovno uvođenje viza je trenutno u zakonodavnoj proceduri Unije.

    Eventualno ponovno uvođenje viza, koje bi usledilo kao posledica porasta neosnovanih zahteva za azil, jedna je od retkih odluka donetih na nivou EU koja bi imala direktne i opipljive posledice po građane Srbije. Stoga je bitno razumeti kako se odvija proces donošenja ovakve odluke i ko su glavni akteri u tom procesu. Nepovoljna okolnost za Srbiju je činjenica da je uprkos preduzetim merama, broj tražilaca azila iz Srbije u evropskim zemljama i dalje visok. S druge strane, povoljna okolnost za Srbiju je činjenica da se zbog izuzetno složene zakonodavne procedure i različitih pozicija zakonodavaca – država članica i Evropskog parlamenta, odlaže i produžava proces donošenja konačne odredbe po tom pitanju.

    Zašto je broj tražilaca azila građana Srbije u zemljama EU visok?

    Od decembra 2009. godine, od kada građani Srbije putuju bez viza u zemlje Šengena, do danas je u države EU upućeno više od 50 hiljada zahteva za azil njenih građana. Kada ovu cifru stavimo u kontekst, Srbija je u 2012. godini bila treća po broju zahteva za azil u celoj EU, dok je u 2012. u Nemačkoj bila na prvom mestu – ispred Sirije, Avganistana i Somalije. Procenat građana Srbije koji uspe da dokaže političku progananost je skoro ravan nuli – što je i logično, budući da je Srbija morala da ispuni niz uslova iz oblasti zaštite ljudskih prava kako bi dobila viznu liberalizaciju, kao i da je kandidat za članstvo u EU.

    Fenomen tražilaca azila sa Zapadnog Balkana potvrđuje jedan opšti globalni trend. Naime, prema podacima agencije UN za izbeglice (UNHCR), u poslednjih nekoliko godina primećen je znatan porast nesrazmere između broja tražilaca azila, kojih ima sve više, i broja onih koji azil na kraju i dobiju, kojih je sve manje. Većina današnjih tražilaca se kvalifikuju za azil po nijednom kriterijumu, već su ekonomski imigranti koji napuštaju svoje zemlje jer u njima ne vide bolju budućnost, dok im sam proces prijavljivanja za azil u razvijenim zemljama otvara nove mogućnosti. Dok čekaju rešenje o svom zahtevu, tražioci azila u razvijenim zemljama imaju pristojan smeštaj, džeparac, medicinsku negu; mnogi od njih rade „na crno“. Zbog poteškoća razvijenih država da izađu na kraj sa ogromnim brojem zahteva, stvara se rizik da pojedinci kojima je međunarodna zaštita zaista potrebna budu zapostavljeni.

    Rešenje za fenomen „lažnih azilanata“ sa naših prostora znatno otežava samo ustrojstvo azilnih sistema evropskih država. Prvo ograničenje je nepostojanje integrisanih azilnih politika država članica. Drugim rečima, politika azila je regulisana direktivama, koje propisuju minimalne standarde u ovoj oblasti, a transpozicija u nacionalno zakonodavstvo i konkretna implementacija ostaju u rukama država članica. U uslovima zajedničkog Šengenskog prostora, neharmonizovane azilne politike i postojeći pravni okvir uzrokuju brojne probleme i nelogičnosti. Nepostojanje graničnih prelaza u okviru Šengenskog prostora omogućava tražiocima azila da biraju u kojoj će zemlji podneti zahtev. Stoga, na primer, Nemačka i skandinavske zemlje, koje imaju brojnu stranu dijasporu i darežljive beneficije predviđene za tražioce azila, primaju neuporedivo veći broj zahteva od novijih država članica iz centralne i istočne Evrope.

    Drugo veliko ograničenje je nepostojanje diferenciranih azilnih procedura u zavisnosti od države porekla tražilaca azila. Nije logično tretirati na isti način tražioca azila iz Crne Gore, čija zemlja pregovara članstvo za EU, i državljana građanskim ratom pogođene Sirije. Cilj stvaranja diferenciranih procedura nije diskriminisanje državljana određenih zemalja, već brzo procesuiranje neosnovanih zahteva i samim tim sprečavanje zloupotreba azilnih sistema. Švajcarska je, na primer, avgusta 2012. uvela ubrzanu proceduru za državljane zemalja Zapadnog Balkana, poštujući međunarodne procesne standarde (pravo nalični intervju, pravnu pomoć, pravo na žalbu, princip non-refoulement), što je rezultiralo u drastičnom padu tražilaca azila sa ovih prostora. Skraćivanje azilnog postupka i ukidanje beneficija bi verovatno imalo isti efekat u zemljama koje primaju najviše tražilaca azila iz Srbije i regiona, poput Nemačke i Švedske, koje su ujedno i najglasniji zagovornici ponovnog uvođenja viza.

    Kako može doći do ponovnog uvođenja viza?

    Donošenje odluka u oblasti vizne politike Šengenskog prostora je u zajedničkoj nadležnosti Evropskog parlamenta i Saveta. Drugim rečima, da bi predlog Komisije stupio na snagu (podsetimo, Komisija je jedini organ ovlašćen da podnosi zakonodavne predloge), potrebno je obezbediti saglasnost oba organa, tačnije, prostu većinu poslanika Evropskog parlamenta i kvalifikovanu većinu u Savetu. Dakle, budući da je vizna politika u okviru Šengena zajednička EU politika, nijedna članica EU ne može jednostrano da uvede vize trećoj državi, već se takva odluka donosi kroz regularnu zakonodavnu proceduru EU.

    U ovom konkretnom slučaju, Komisija je u maju 2011. godine Parlamentu i Savetu predstavila predlog za izmene postojeće uredbe koja sadrži „belu“ i „crnu“ Šengen listu– listu zemalja kojima nije potrebna viza za ulazak u EU, odnosno onih kojima jeste potrebna viza. Za nas bitni amandmani se tiču uvođenja takozvane „suspenzivne klauzule“. Suspenzivna klauzula bi omogućila privremeno uvođenje viza određenoj državi, između ostalog u situacijama kada jedna ili više država članica primeti nagli porast broja zahteva za azil od državljana država koje se nalaze na „beloj“ Šengen listi. Porast mora biti 50 odsto ili više u poslednjih šest meseci, u poređenju sa prethodnim šestomesečnim periodom. Nakon što pogođene države obaveste Komisiju o novonastaloj situaciji, Komisija ima rok od tri meseca da donese odluku o eventualnoj šestomesečnoj suspenziji bezviznog režima. Komisija ovu odluku donosi u obliku takozvanog implementirajućeg akta, odnosno nakon što obezbedi kvalifikovanu većinu komiteta koji je sastavljen od predstavnika država članica.

    Osnovne zamerke Saveta i Parlamenta na Komisijin predlog su se ticale krute računice za aktiviranje suspenzivne klauzule. Obe institucije su se u novembru 2012. načelno i neformalno dogovorile o krajnoj formulaciji suspenzivne klauzule, međutim, u narednog meseca suspenzivna klauzula je ponovo otvorena na sastanku ambasadora (COREPER), i to u pravcu ublažavanja uslova za aktiviranje suspenzivne klauzule. Parlament je kao odgovor na nove zahteve država članica pokrenuo temu njegovog učešća u donošenju odluka u procesu aktiviranja suspenzivne klauzule, što mu predviđena procedura putem implementirajućeg akta ne omogućava. Time se otvorio prostor za novu rundu pregovora između dve institucije, čime se pregovori gotovo vraćaju na sam početak.

    Kako teče proces donošenja odluke?

    Kad je u pitanju uloga Parlamenta, predlog Komisije se prosleđuje u relevantne odbore. U ovom slučaju, to je Odbor za građanske slobode, pravdu i unutrašnja pitanja (LIBE), i Odbor za spoljna pitanja (AFET), koji ima savetodavnu ulogu. Odbori raspravljaju o predmetu na najmanje tri odvojene sednice. Najpre Komisija predstavlja predlog poslanicima-članovima odbora. Zatim se vodi rasprava i podnose amandmani. Ako su amandmani brojni, poslanici u odboru racionalizuju njihov broj dogovorom oko takozvanih kompromisnih amandmana. Nakon što se ustanovi krajnji broj amandmana, vrši se glasanje u odboru. Pre finalnog glasanja, LIBE pribavlja mišljenje AFET-a, koji je u međuvremenu prošao kroz istu proceduru. LIBE je svoju poziciju usvojio na sednici aprila 2013. godine. Najzad, rezolucija odbora ide na glasanje na plenarnu sednicu u Strazburu. Budući da sastav poslanika u odboru odražava odnos snaga u plenumu, poslanici u plenumu glasaju po instrukcijama svojih političkih grupa predstavljenih u relevantnom odboru (LIBE-u).

    Izvestilac je ključna osoba u procesu rasprave i glasanja o dotičnom predmetu. Njegova uloga je da pažljivo prati rasprave u odboru, sastavi nacrt rezolucije, na koju će se kasnije stavljati amandmani, i oblikuje je dok ne bude spremna za plenarno glasanje. On bi trebalo da do detalja poznaje dotičan predmet i stavove svih političkih grupa, i bude prvi kontakt sa medijima i ostalim zainteresovanim akterima. Pored izvestioca, uticajna je i uloga izvestilaca u senci, kojih ima onoliko koliko i političkih grupa u Parlamentu. Pitanje imenovanja izvestilaca je stvar internog dogovora političkih grupa i ličnog angažmana poslanika.

    Paralelno sa opisanom procedurom u Parlamentu, predmet se razmatra u Savetu. Nadležna formacija je Savet za unutrašnje poslove, u kojem sede nadležni ministri država EU. Oni se obično sastaju šest puta godišnje. U međuvremenu, njihove sastanke pripremaju mnogobrojne vertikalne formacije, koje čine službenici relevantnih ministarstava država članica. Na najnižem nivou su radne grupe za specifična pitanja: vize, azil, granice, itd., koje se obično sastaju jednom nedeljno u Briselu. Strateški komitet za pitanja imigracija, granica i azila (SCIFA) je najstarija od pomenutih radnih grupa, koja nadgleda i koordiniše njihov rad. Sastancima radnih grupa predsedava predstavnik države koja trenutno predsedava EU, uz stalno prisustvo predstavnika iz Komisije, koji je zadužen da pruža odgovore na tehnička pitanja. Pripremljen predmet koji je prošao kroz radne grupe odlazi na diskusije na viši nivo, u takozvanu Antići (Antici) grupu. Nju čine pomoćnici i saradnici stalnih predstavnika, odnosno ambasadora.

    Komitet stalnih predstavnika (COREPER) je sledeća instanca. Nju čine ambasadori država članica pri EU. Njihova uloga je da pripreme sastanke ministara unutrašnjih poslova, odnosno da usaglase stavove dokle god je moguće. Ukoliko su usaglasili stavove, predmet se označava slovom „A“; ukoliko nisu, slovom „B“. Ministri unutrašnjih poslova o predmetu glasaju kvalifikovanom većinom, međutim uobičajena je praksa da se odluke donose jednoglasno.

    Zakonodavni proces u oba organa obično traje po nekoliko meseci, a u ovom slučaju će trajati najmanje dve i po godine. U interesu je zakonodavcima– Parlamentu i Savetu – da predmet usvoje u prvom čitanju, zbog čega u međuvremenu održavaju niz neformalnih sastanaka, sa ciljem približavanja međusobnih pozicija. To su takozvani trijalozi, na kome su predstavljeni zvaničnici sve tri institucije, kao i njihovi sekretarijati i pravne službe. Sudeći po dosadašnjem toku pregovora o suspenzivnoj klauzuli, izvesno je da krajnja odredba neće biti doneta u prvom čitanju.

    Kako sprečiti vraćanje viza?

    Kakva god da bude krajnja formulacija suspenzivne klauzule, jasno je da će Srbija ispunjavati uslove da joj budu vraćene vize, ukoliko se azilne statistike ne promene. Povoljna okolnost je stalno odlaganje donošenja krajnje uredbe usled neslaganja zakonodavaca, što ostavlja Srbiji prostor za delovanje, kao i činjenica da Parlament, koji se do sada pokazao kao veliki zagovornik vizne liberalizacije, pregovara da bude uključen u donošenje odluke o samoj aktivaciji suspenzivne klauzule.

    Domet mera koje Srbija može da preduzme kako bi destimulisala svoje građane da traže azil je neuporedivo manji u odnosu na ono što mogu učiniti pogođene države EU. Poboljšanje položaja romske populacije, koja čini većinu tražilaca azila iz Srbije, dugoročan je i sistemski proces. S druge strane, sprovođenje informativnih kampanja kao jedne od kratkoročnih mera koju je Komisija preporučila radi skretanja pažnje o gotovo nemogućim šansama za dobijanje azila, ne daje rezultate, jer većina naših tražilaca azila je motivisana prvenstveno samim procesom za dobijanje azila, a ne krajnjim ishodom. Ne treba zaboraviti da tražiti azil nije nezakonito – svaka osoba na to ima pravo (član 14, Konvencija UN o statusu izbeglica iz 1951. godine), tako da je i sama praksa destimulisanja problematična. Još kontroverznija je preporuka Komisije da granična policija Srbije sprečava izlazak iz zemlje svojih građana za koje osnovano posumnja da su „lažni azilanti“. To je zapravo posao mađarskih i slovenačkih graničara (odnosno granične policije zemlje prvog ulaska), koji imaju diskreciono pravo da odluče koga će pustiti na svoju teritoriju. Kako su većina tražilaca azila Srbije Romi, sprečavanje njihovog izlaska iz matične zemlje bi predstavljalo otvorenu diskriminaciju.

    Sve činjenice govore u prilog da su neprilagođeni azilni sistemi država članica osnovni problem. Kao što to pokazuje primer Švajcarske, mera koja bi dala rezultate u pogođenim evropskim državama je skraćivanje azilne procedure za azilante iz zemalja Zapadnog Balkana koje su prošle proces vizne liberalizacije. Protivnici ubrzanih procedura ističu da se na taj način mogu ugroziti osnovna ljudska prava. Međutim, azilne statistike pokazuju da države sa dugačkim azilnim procedurama, poput Nemačke i Švedske, imaju manju stopu priznanja za građane Srbije nego države poput Austrije i Francuske, gde je broj zahteva znatno manji jer su i procedure kraće. Dakle, darežljive azilne procedure ne znače automatski i veću šansu za sticanje statusa izbeglice. U isto vreme, ubrzanje obrade zahteva nije u neskladu sa međunarodnim standardima, dokle god su ispoštovane osnovne proceduralne etape (lični intervju, pravo na pravnu pomoć, pravo na žalbu, princip non-refoulement).

    Dokle god se azilni sistemi pogođenih evropskih država ne reformišu, teško će se brojevi tražilaca azila drastično smanjiti. U međuvremenu, države članice bi mogle da dodatno pomognu Vladi Srbije u sprovođenju Strategije za unapređenje položaja Roma i Strategije za reintegraciju povratnika po sporazumu o readmisiji, kroz angažovanje stručnjaka i pružanje dodatne finansijske pomoći. Suspenzivna klauzula će biti usvojena u dogledno vreme, u trenutku kada će Srbija verovatno voditi pregovore o članstvu u EU. Pored do sada preduzetih mera, Vlada Srbije treba dodatno da se angažuje radi suzbijanja situacija koje bi uslovile aktivaciju suspenzivne klauzule, kroz  saradnju sa pogođenim državama i konsultacijama sa relevantnim činiocima ovog procesa, posebno „prijateljski“ naklonjenim Evropskim parlamentom, jer bi eventualna aktivacija ove klauzule imala nesagledive posledice po proces evropske integracije Srbije. Srbija svoju poziciju takođe treba da gradi kroz partnerstvo i saradnju sa preostalim zemljama Zapadnog Balkana pogođenim problemom „lažnih azilanata“. Zajednički nastup regiona, odnosno zajedničko zagovarnje rešenja opstanka vizne liberalizacije bi ojačao poziciju i Srbije i ostalih zemalja, a ujedno bi predstavljao „školski primer“ regionalne saradnje na delu.

    Nazad na vrh