• ENGENG
  • Civilno društvo u kreiranju politika

    U današnje vreme širom sveta je primetna tendencija povećanja participacije građana u procesu kreiranja (javnih) politika i donošenja odluka, što je uzrokovalo nastanak termina deliberativna i participativna demokratija.

    Smatra se da participativna vladavina uvodi marginalizovane društvene grupe u polje kreiranja politika i povećava transparentnost, otvorenost i odgovornost vlade, kao i da konstantno doprinosi unapređenju vladavine prava. Preciznije, to nije isključivo ograničeno na aktivizam, pritisak i zagovaranje, već se odnosi i na institucionalne mehanizme za uključivanje građana u procese kreiranja politika i donošenja odluka što će doprineti kanalisanju društvenih uticaja na adekvatan način.[1] Smatra se da će participativni mehanizmi stvoriti prostor neophodan za participaciju građana, posledično osiguravajući održivost i nepovratnost procesa što omogućava građanima da imaju veću ulogu u radu vlasti. Kao rezultat, participativni mehanizmi dopunjuju predstavničku demokratiju i doprinosi stvaranju participativnih institucija.

    Što se tiče Evropske unije, poslednja decenija je bila prožeta debatom o ,,krizi legitimiteta’’ i ,,demokratskom deficitu’’ i naporima da se unapredi predstavnička demokratija.  Za uzvrat, pomeren je fokus ka civilnom društvu kao ključnom akteru koji obećava da donese dodatnu vrednost da bi se došlo do participativne demokratije i od ,,vladanja’’ (engl. government) prešlo na ,,upravljanje’’ (engl. governance).[2] Ugovor iz Lisabona navodi da je EU osnovana kao predstavnička demokratija zasnovana na direktnoj i indirektnoj participaciji javnosti i od toga gradi demokratski model koji uključuje horizontalni i vertikalni građanski dijalog, konsultacije Evropske komisije sa zainteresovanim stranama i evropsku građansku inicijativu (Član 11 UEU). Takođe, EU eksplicitno priznaje OCD kao ,,nerazdvojni deo koji omogućuje participativnu demokratiju’’ i ,,formuliše zahtev za povećanje transparentnosti, odgovornosti i efikasnosti javnih institucija i veći fokus na potrebe građana u procesu kreiranja politika.’’[3]

    Evropska komisija (EK) posebno zagovara ,,uključivanje organizovanih društvenih interesa u neformalne procedure donošenja odluka’’ kao dela njegove progresivne strategije za aktiviranje sa ciljem da se osmisle tačke za aktere učešće civilnog društva pretežno u nadnacionalnom formulisanju politika. Ovaj stav je predstavljen u Beloj knjizi (engl. European Governance White Paper), dokument koji je orijentir za postepeni napredak uključivanja civilnog društva u kreiranju politika EU.[4] Takođe, Bela knjiga navodi opštu potrebu da se stimuliše aktivno učešće i da se upozna sa potrebama i očekivanjima građana kroz bolji kvalitet, relevantnost i efikasnost politike EU sa ciljem da se ,,kreira uverljiviji krajnji rezultat i stvore institucije koje sprovode politike.’’[5] U ovom smislu, vredno je pomenuti internet sistem konsultacija iniciran od strane EK preko platforme ,,Tvoj glas u Evropi’’ (engl. Your Voice in Europe) koja poziva na konsultacije, diskusije i druge instrumente za izjašnjavanje tokom faze formulisanja politika.

    Kreiranje politika je jedno od ključnih pitanja u procesu pristupanja Evropskoj uniji koje u velikoj meri nije shvaćeno kao takvo, što znači da je u Srbiji njegova važnost umanjena. Kako je CEP-ovo prethodno istraživanje pokazalo „period otvaranja pretpristupnih pregovora sa Srbijom podudara sa jasnim porastom interesovanja Evropske komisije za kreiranje (javne) politike kao aspekt horizontalnih upravnih reformi u državama kandidatima za članstvo.“[6] U ovom svetlu, formulisanju politika tj. početnoj fazi  ciklusa politike je u stručnoj literaturi pridata posebna važnost zbog velikog uticaja koji ima na konačni ishod politike i stoga ima veći udeo u oblikovanju politike nego završne faze.[7] Kao što je studija CEP-a pokazala, faza formulisanja politika je najmanje razvijena i zapostavljena je u odnosu na ostale faze jer je značaj nedovoljno priznat. Ova karakteristika zajedno sa preteranim naglaskom na fazu izrade zakona kao glavnog instrumenta politike bez dovoljne prethodne analize i procene uticaja, ima negativne implikacije na ostale faze u kreiranju politika i samim tim umanjuju kvalitet, odgovornost i održivost krajnjeg ishoda politike.

    Takođe, predviđeno je da formulisanja politika uključi ne samo međuresorne konsultacije već I konsultacije sa javnošću. Govoreći sa aspekta normative, konsultacije sa nedržavnim akterima bi trebalo započeti u početnoj fazi procesa kreiranja politika. U skladu sa gledištima zainteresovanih strana koja se posebno razmatraju i inkorporiraju u formulisanje politike, obezbeđuje se da odluka o izboru opcije politike bude zasnovana na dokazima koje proizilaze iz širokog spektra izvora informacija. Nasuprot tome, anketa sprovedena od strane Građanskih inicijativa, pokazuje da većina OCD smatra da nema odgovarajući uticaj na formulisanje državnih politika, dok jedan od istaknutih problema je činjenica da u saradnji sa državom presudnu uloga igraju neformalni kontakti. [8] S obzirom da je analiza politike shvaćena kao ,, savet koji je okrenut ka klijentu, relevantan za javne odluke i proizvod društvenih vrednosti,“[9] CEP se zalaže za ,,prikupljanje podataka koje prevazilazi konsultacije sa zainteresovanim akterima i istraživanja […] kako bi određena politika odgovarala njihovim potrebama’’  što je u skladu sa akademskim predlogom za uvođenje legitimiteta.[10]

    Iako nije eksplicitni uslov, na osnovu iskustva istočnog proširenja, EU stavlja dodatni akcenat na ulogu civilnog društva u procesu evropskih integracija. Posebno u procesu pregovora o pristupanju EK najavljuje partnerstvo između civilnog društva i države kroz dijalog i saradnju, koje je zasnovano na spremnosti, poverenju i uzajamnom priznavanju oko zajedničkih interesa, što se smatra kao neophodno za implementaciju zakonodavstva EU. Naime, prema Strategiji proširenja EK, Evropska unija nastoji da između ostalog kroz finansijsku i pomoć za izgradnju kapaciteta ohrabri i podstakne povoljno okruženje za aktivnosti OCD, unapredi kapacitete OCD i promoviše  ulogu OCD kako bi se aktivno uključile u procese kreiranja politika i zakona. [11]

    Nesumnjivo je važno da se obezbede adekvatan pristup i mehanizmi za učešće civilnog društva u doprinosu procesu pregovora, ali fokus bi trebalo da bude okrenut ka sistemu kreiranja politika koji je od suštinskog značaja za uspeh države ne samo srednjoročno za pregovore o pristupanju, nego i kada država postane punopravna članica EU. Drugim rečima, u interesu države kandidata je da izgradi snažan sistem kreiranja politika u svetlu iskustava i dobre prakse država članica Evropske unije. Takođe, u smislu učešća OCD kao krajnjeg cilja koji nije samo puko članstvo u EU, već postajanje poštovane, konzistentne i dobro uređenje države članice koja uspešno funkcioniše u sistemu EU gde se politike kreiranju na više nivoa.


    [1] American Political Science Association. Democratic Imperatives Innovations in Rights, Participation and Economic Citizenship. Report of the Task Force on Democracy, Economic Security, and Social Justice in a Volatile World. April 2012. Dostupno na: http://apsanet.org/imgtest/TF_DemocracyReport_Final.pdf

    [2] Upravljanje obuhvata širok spektar aktera koji su uključeni u izradu i sprovođenje (javne) politike.

    [3] Generalni direktorat za proširenje. Guidelines for EU support to civil society in enlargement countries, 2014-2020.

    [4] Heidbreder, Eva G. Civil society participation in EU governance. Living Reviews in European Governance, Vol. 7, Br. 2. decembar 12, 2012. Dostupno na: http://europeangovernance.livingreviews.org/Articles/lreg-2012-2/download/lreg-2012-2Color.pdf

    [5] Evropska komisija. European Governance White Paper. COM(2001) 428 final. Brisel, jul 25, 2001. Dostupno na: http://ec.europa.eu/dgs/communication/pdf/comm-initiatives/2001-european-governance-white-paper-com2001_0428_en.pdf

    [6] Za detaljnije informacije videti: Conference on the EU Accession to the European Union – Serbia, Accession Document, Negotiating Framework, Point 48, str.19. 21. januar, 2014. Dostupno na: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=false&f=AD%201%202014%20INIT

    [7] Prema metodologiji koja prihvata CEP formulisanja politike je podeljena na – postavljanje programa rada, definisanje prioriteta, analizu problema, formulisanje opcija i njihove procene kako bi se donela odluka najoptimalnijoj opciji. Kenis, Patrick, i Volker Schneider. „Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox.“ str. 25-62. u: Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations, Bernd Marin, Renate Mayntz (ur.).Frankfurt/Boulder, CL: Campus/Westview Press, 1991. Dostupno na: http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=68822

    [8] Procenu situacije u civilnom sektoru u Srbiji su sprovele Građanske inicijative u saradnji sa Kancelarijom za saradnju sa civilnim društvom Vlade Republike Srbije.

    [9] Wimer, David L. and Aidan R. Vining. Policy Analysis, u: Policy Analysis: Concepts and Practice. Pearson; peto izdanje. mart, 2010.

    [10] Za detaljnije informacije videti: Lazarevic Milena, Sena Maric and Amanda Orza. “Kreiranje politike i pregovori o pristupanju: Kako do rezultata za Srbiju,” Centar za evropske politike. GIZ, Beograd, januar 2014.

    [11] Finansijska pomoć je obezbeđena kroz IPA Podrška civilnom društvu (Civil Society Facility Serbia Programme), dok je TASCO (Tehnička pomoć za organizacije civilnog društva) projekat ima za cilj da kako da poveća i unapredi kapacitete i aktivnosti OCD, tako i da unapredi njihovu demokratsku ulogu.

    Nazad na vrh